Vers un accaparement responsable ?

Par Benoît Lallau*

* Maître de conférences en économie à l'université de Lille 1.

Trois ans après la crise alimentaire de 2008, la question de la faim ressurgit dans la corne de l’Afrique. Parmi les causes de ce fléau se trouvent les investissements fonciers à grande échelle, visant à établir des cultures vivrières et énergétiques là où la terre arable demeure disponible. Leur ampleur est inédite. Quarante-cinq millions d’hectares de terres, soit environ dix fois plus que la moyenne des années précédentes, auraient changé de mains en 2009 . Certes, il est difficile de distinguer les investissements envisagés de ceux décidés ou plus ou moins engagés, tant les firmes et les Etats rechignent à livrer leurs chiffres. Même la Banque mondiale affirme avoir eu les plus grandes difficultés à obtenir des informations fiables, au point qu’elle s’est appuyée sur les données – très alarmantes – diffusées par l’organisation non gouvernementale (ONG) Grain pour rédiger son rapport sur la question, paru en septembre 2010 .<<번역문 보기>>

A priori, ces achats de terres cadrent bien avec le discours de la Banque mondiale après la crise de 2008 . Elle estime que tout apport de capitaux extérieurs dans un pays souffrant d’un déficit d’épargne favorise son développement, donc les investissements privés dans l’agriculture contribuent au développement national et à la lutte contre la pauvreté, exigence morale du XXIe siècle. On note d’ailleurs que la Société financière internationale (SFI), filiale de la Banque mondiale, joue un rôle majeur dans la promotion de tels investissements.

Mais ces dynamiques embarrassent aussi l’institution, et son récent rapport en dresse un bilan édifiant, confirmant les nombreuses dénonciations des ONG. Ces critiques portent d’abord sur l’argument d’une exploitation plus rationnelle, et donc plus productive, de terres jusqu’alors sous-exploitées ; à cette fin, un ensemble de techniques modernes devrait être mis en œuvre, qui combine recours aux engrais chimiques, motorisation, aménagements d’irrigation, cultures pures et variétés à haut rendement obtenues par hybridation ou, mieux, par modification génétique. Mais l’application indifférenciée de ces techniques fragilise les agroécosystèmes, qui ne doivent souvent leur fertilité qu’aux pratiques agricoles et pastorales de préservation.

C’est ensuite sur le plan social que se concentre le feu des ONG, justifiant le terme d’accaparement. Trois cas types de spoliations se dégagent : soit les investisseurs soutenus par les pouvoirs publics déclarent les terres sous-exploitées par les populations, voire perdues pour l’agriculture (cf. le mythe d’un jatropha faisant reverdir le désert) ; soit ils profitent du flou des règles foncières, en immatriculant des parcelles qui faisaient auparavant l’objet de « simples » droits coutumiers, avec la complicité des autorités locales ; soit on mobilise l’ancienne rhétorique des nécessités du développement et sa violence légitime. Il s’agit alors de passer d’une agriculture familiale « archaïque » à une agriculture modernisée, malgré quelques coûts sociaux à court terme. Pour les populations concernées, cela signifie pertes de moyens d’existence du fait d’un moindre accès au foncier et à l’eau, marginalisation, vulnérabilité alimentaire.

Mais, contrairement aux espoirs des théoriciens libéraux et aux promesses des investisseurs, ces inconvénients ne constituent pas de simples « coûts de transition » vers un avenir meilleur. En effet, de l’aveu même de la Banque mondiale, les retombées économiques sont limitées . On assiste au contraire à une destruction nette d’emplois liée au remplacement d’agricultures familiales mobilisant prioritairement l’énergie humaine par des systèmes latifundiaires fondés, justement, sur la réduction du facteur travail. En outre, ces enclaves agricoles « modernes » soutiennent peu le marché local dans la mesure où elles recourent à l’importation d’intrants. Enfin, elles ne contribuent pas à l’autosuffisance alimentaire puisqu’il s’agit avant tout d’exporter. L’Ethiopie, où sévit actuellement la famine, est aussi l’un des plus prisés par les investisseurs fonciers étrangers [ données à venir ]

Par conséquent, comment concilier ce qui semble inconciliable, d’une part l’idéologie du marché et de l’investissement libres, et d’autre part la réduction de la pauvreté, qui passe par un soutien aux agricultures familiales ? L’aporie peut être levée, pensent les organismes internationaux, en appelant à investir de manière plus « responsable ». La Banque mondiale et l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), la Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement (Cnuced) et l’International Fund for Agricultural Development (IFAD) ont ainsi édicté, en janvier 2010, les « sept principes pour un investissement agricole responsable qui respecte les droits, les moyens d’existence et les ressources » (lire l’encadré).

Mais ces principes demeurent dans la lignée des politiques libérales. Ainsi, les problèmes sont d’abord vus comme les conséquences d’un manque de transparence (le « voile du secret »), de défaillances locales (les « Etats à lois faibles » ou « insuffisamment préparés »), d’une insuffisante consultation des parties prenantes (notamment les populations rurales à exproprier, dont les contestations sont souvent réprimées) et de l’absence d’études d’impacts conformes aux critères internationaux. De même, les correctifs préconisés sont de l’ordre du volontariat. Il est question de créer des labels et des codes de bonne conduite, mais en aucun cas de réviser – ou de rétablir – les règles régissant les investissements, étrangers ou non, ou de s’appuyer sur quelque texte contraignant. On compte davantage sur les capacités d’autorégulation des marchés que sur l’action publique.

Selon les cent vingt ONG qui ont signé en avril 2010 une déclaration d’opposition aux « sept principes », de tels appels à la responsabilité ne constituent qu’un écran de fumée. Cette critique prend plus de consistance encore face à l’imbrication parfois étroite des intérêts des firmes et de ceux des Etats. Ce ne sont donc pas seulement aux entreprises d’investir de manière responsable, mais aussi aux Etats, qui tantôt soutiennent les projets privés, tantôt investissent eux-mêmes via des fonds souverains. On peut alors douter de la portée d’appels aux « bonnes pratiques » lorsqu’il est question de sécurités – alimentaire et énergétique – nationales (lire ci-dessous l’article d’Amandine Adamczewski et Jean-Yves Jamin).

Bien loin de telles critiques, la Banque mondiale propose donc un argumentaire assez proche de celui développé après la crise financière de la fin des années 2000 : davantage de transparence et d’éthique, et les vertus des marchés pourront pleinement s’exprimer. Non seulement ce modèle de développement agricole n’a pas à être remis en cause mais il doit au contraire être renforcé. L’essor des marchés fonciers doit en particulier être encouragé.

Relevons toute l’ambiguïté du premier principe de l’agroinvestissement responsable, posant la reconnaissance et le respect des droits existants : apparemment destiné à mieux protéger les intérêts des communautés locales, il peut aussi accroître leur vulnérabilité. En effet, d’une part, un droit de propriété foncière dûment reconnu constitue souvent un cadeau empoisonné pour les paysans pauvres, puisqu’il servira de garantie pour un crédit ou sera cédé en cas de difficultés majeures, accroissant donc la concentration des terres. D’autre part, il tend à figer les rapports de forces, et exclut donc toute réforme agraire visant à redistribuer le foncier, notamment aux familles disposant de superficies trop petites pour se sortir de la pauvreté. Et qui dès lors sont considérées comme insuffisamment productives, ce qui peut justifier l’acquisition de leurs terres par quelque investisseur mieux doté en capital, en vertu du principe libéral de l’allocation optimale des capitaux .

Si le lien entre concentration foncière et pauvreté n’est plus à démontrer , le rôle positif des agricultures familiales est paradoxalement mis en exergue par la Banque mondiale elle-même : utilisation intensive du facteur travail limitant l’ampleur du sous-emploi et donc l’exode rural ; moindre artificialisation des écosystèmes, générant moins de pollution et de surexploitation ; ancrage territorial, tant en termes de débouchés (marchés vivriers, activités de transformation) qu’en termes d’approvisionnement (artisanat). En outre, en insistant sur la nécessité de la viabilité économique des projets (principe 5), l’institution financière internationale prouve, s’il en était besoin, que beaucoup d’investissements à grande échelle sont effectués dans une logique court-termiste, fondée sur la motivation spéculative ou l’arrangement politique, et non sur des visions de long terme.

Une conclusion devrait alors logiquement s’imposer : soutenir les petites et moyennes exploitations, leur accès au crédit, aux marchés locaux, à des recherches fondées sur les principes de l’agroécologie plutôt que sur ceux de biotechnologies importées, les protéger vis-à-vis de marchés mondiaux aux effets concurrentiels destructeurs et vis-à-vis de ces investissements fonciers non viables économiquement et insoutenables aux niveaux écologique et social. Ce n’est pourtant pas ce que préconise la Banque, qui persiste à rechercher les conditions d’une meilleure articulation, « gagnant-gagnant », entre des agricultures familiale et agroindustrielle que pourtant tout oppose. Cette articulation pourrait notamment passer, dit-elle, par la contractualisation des rapports entre le paysan et la société agroindustrielle. Le premier pourrait ainsi s’insérer dans les grandes chaînes internationales, sécuriser ses revenus et accéder aux intrants modernes. La seconde diversifierait ses sources d’approvisionnement et limiterait ses coûts de main-d’œuvre, sachant qu’un paysan ne « compte » pas son temps de travail. Mais, là encore, on se fonde sur l’hypothèse d’un contrat négocié entre égaux, et non sur celle d’un rapport de forces dans lequel chacun tente de capter le maximum de valeur, et qui peut conduire à une sous-rémunération du travail agricole.

Un « accaparement responsable » demeurera donc de l’ordre de l’oxymore, car ces logiques d’investissement à grande échelle s’inscrivent dans un modèle non durable, faisant peu de cas des dynamiques des sociétés paysannes et de la diversité des solutions techniques. La spoliation foncière fait ainsi écho à une vieille antienne, dominant l’économie mondiale : le marché libre, les technologies (biotechnologies, ici) et l’investissement privé (responsable, s’entend) réunis sauveront l’humanité de la pénurie alimentaire qui la menace. Mais, tout comme la finance dérégulée, même « responsable », conduit inévitablement à de fortes instabilités, le modèle agroindustriel et latifundiaire conduira à d’autres crises, dont il sera toujours temps d’accuser la fatalité climatique, la démographie des pauvres, ou quelque potentat local irresponsable.