무엇이 신생 국가 독립을 방해하는가

자국 영토에서 분리독립주의자들과 대치 중인 국가는, 독립국가로 인정 받기 어렵다. 해당 국가의 해외 구 연방 소속 지역이 주권을 획득한 경우에도 말이다. 스페인이 코소보에 대사관 개설을 거부하는 것도, 카탈루냐의 분리독립운동을 고려하고 있기 때문이다. 하지만, 국제법의 규범은 국가의 자의적 선택에 앞선다.

국제평화중재위원회가 설정한 두 가지 원칙

크렘린이 강박증처럼 되풀이하는 주장이 있다. 도네츠크와 루한스크 ‘인민공화국’의 독립 선언은 2008년 코소보의 독립 선언만큼 ‘합법적’이라는 주장이다. 블라디미르 푸틴 러시아 대통령은 지난 4월 26일 모스크바를 방문한 안토니오 구테헤스 유엔(UN) 사무총장과의 접견에서도 이 같은 주장을 반복했다. 러시아는 2008년 압하지아공화국과 남오세티아공화국을 인정하고 2014년 크림반도를 병합했을 때도 이를 정당화하기 위해 코소보라는 발칸반도의 ‘선례’를 내세웠다. 힘의 논리가 지배하고 모든 다자주의적 수단이 무용지물이 돼버린 듯한 세상에서 그 어느 때보다 많이 언급되는 것이 국제법이다. 그런데 유엔 헌장은 정확히 어떤 내용을 담고 있는가? 유엔 헌장은 국가의 주권과 영토 보전권 그리고 민족의 자결권이라는 잠재적으로 모순적인 두 원칙에 기초한다. 실제로 유엔은 탈식민지 과정을 지원했으며 유엔 헌장 제11장은 ‘신탁통치지역 및 비자치지역’이라는 특정 범주를 명시하고 있다. 오늘날 이 범주에 속하는 지역은 총 17곳으로 서사하라, 지브롤터를 비롯한 몇몇 영국 해외령, 뉴칼레도니아, 프랑스령 폴리네시아가 대표적인 예다. 프랑스령 폴리네시아의 경우 분리독립주의 정당 국민의 일꾼(Tavini Huiraatira)이 캠페인을 벌인 결과 2013년 이 범주에 다시 포함됐다.사회주의 연방 국가였던 체코슬로바키아, 소련, 유고슬라비아의 해체는 역내 지형을 크게 변화시켰다. 20세기 말부터 ‘국가 범람’ 현상이 이어졌고 이 현상은 에리트레아, 동티모르, 남수단과 같은 다른 지역까지 확산됐다.(1) 슬로바키아와 체코는 신속하게 ‘합의 이혼’에 동의했지만 소련과 유고슬라비아의 상황은 훨씬 복잡했다. 유고슬라비아는 1974년 헌법이 보장하는 분리독립권을 놓고 찬반으로 나뉘었다. 소련은 복잡하게 얽힌 각 측의 요구사항으로 고심했다. 소련에 속한 두 공화국 아르메니아와 아제르바이잔은 독립을 추진하면서 아제르바이잔 영토에 둘러싸인 나고르노-카라바흐 자치지역을 서로 차지하려 했다. 이 지역은 아제르바이잔에 병합된 상태였지만 아르메니아도 영유권을 주장했다.

코소보 ‘예외성’의 근거는 어디에?

1991년 12월, 프랑스 법무장관을 역임한 변호사 로베르 바댕테르가 의장을 맡은 국제 평화 중재 위원회는 두 가지 원칙을 수립했다. 첫 번째 원칙은 연방 소속 공화국은 독립을 요구할 수 있지만 공화국보다 하위 단위인 지방, 주 또는 자치지역(코소보, 압하지아, 남오세티아가 바로 이에 해당한다)(2)은 독립을 요구할 수 없다고 규정했다. 두 번째 원칙은 공화국 및 하위 단위 영토의 행정 경계를 그대로 국제적인 국경으로 인정한다는 내용을 담고 있었다. 따라서 미국과 프랑스를 필두로 한 대부분의 서방 국가가 지지한 2008년 2월 17일 코소보의 독립 선언은 이 중재 위원회가 수립한 첫 번째 원칙을 위반한 것이다. 하지만 바댕테르 본인도 코소보는 ‘특별한’ 경우라고 설명했다.(3)흔히 거론되는 코소보의 이 ‘예외성’은 어디에 기인하는가? 1990년대 세르비아 당국이 알바니아계 주민을 상대로 자행한 폭력적인 탄압 때문인가? 하지만 이와 유사한 예는 세계적으로 많이 존재한다. 1999년 봄 북대서양조약기구(NATO)가 벌인 공습작전 때문인가? 그렇다면 무력을 사용해 법을 확립하는 일이 정당함을 인정하는 셈이다. 그러면 인구 통계학적 논쟁 때문인가? 물론 알바니아계 주민의 수가 월등히 우세하기 때문에 결과가 뻔한 국민투표는 무의미한 일이었을 것이다. 코소보의 특수한 지위를 이해하기 위해서는 연방 ‘구성민족’과 소수민족을 구분했던 유고슬라비아 연방의 설립 원칙을 환기할 필요가 있다. ‘구성민족’은 기준이 되는 국가가 연방 국경 내부에 존재하는 민족을 말한다. 크로아티아계, 마케도니아계, 몬테네그로계, 세르비아계, 슬로베니아계가 이 경우에 속한다. 보스니아헤르체고비나계 무슬림도 1971년 ‘구성민족’ 지위를 획득했다. 반대로 유고슬라비아에 거주하는 알바니아계, 불가리아계, 헝가리계 혹은 이탈리아계 주민은 그 수가 아무리 많아도 ‘소수민족’으로 간주됐다. 오직 ‘구성민족’만이 민족의 이름을 딴 공화국을 수립할 수 있었으며 이들은 연방 내 다른 공화국에 거주하더라도 ‘민족’의 지위를 인정받았다. 크로아티아에 거주하는 세르비아계, 보스니아헤르체고비아에 거주하는 크로아티아계 혹은 세르비아계 주민처럼 말이다. 유고슬라비아의 1974년 헌법은 연방에 속한 공화국들과 ‘구성민족’의 자결권을 인정했다. 1981년, ‘소수민족’으로 분류되던 코소보의 알바니아계 주민들은 대규모 시위를 벌였다. ‘구성민족’의 지위를 획득해 코소보를 연방 소속 공화국으로 승격시키기 위해서였다.1974년 헌법이 인정한 주권은 크로아티아가 독립을 선언할 권리를 보장했지만 크로아티아에 거주하는 세르비아계가 이에 반대할 권리도 보장했다. 1991년 인구조사에 따르면 크로아티아 인구에서 세르비아계가 차지하는 비중은 12%였다. 이러한 모순은 ‘세르비아 자치 지역’에 이어 ‘세르비아’ 크라이나공화국과 ‘세르비아’ 동슬라보니아공화국 선포에 정당성을 부여했다. 크로아티아는 1995년 8월 초 ‘스톰(storm)’ 작전으로 크라이나를 수복했다. 세르비아는 이에 이의를 제기하지 않았다. 다른 세르비아계 공화국 ‘동슬라보니아, 시르미아, 바라냐’는 1995~1998년 크로아티아에 ‘재통합’됐다. 관료주의에 심취한 소련은 3단계 영토 분류 체계를 고안했다. 연방은 공화국으로 구성되며 공화국 안에는 자치 공화국 그리고 이보다 더 축소된 권한을 가진 자치주(oblast)가 속해 있었다. 이러한 이론적인 지위 격차는 아무런 효과가 없었다. 소련 소속 공화국 그루지야의 자치주였던 남오세티아와 압하지아는 독립을 선언했다. 반면 아자리야는 자치 공화국 지위를 유지하면서 지금까지도 조지아(구(舊)그루지아)에 속해 있다. ‘프리드네스트로비안 몰도바 공화국’이 공식 명칭인 트란스니스트리아는 소련 시절 존재하지 않은 행정구역이기 때문에 1991년 몰도바로부터 독립하지 못했다. 

유럽연합이 제시한 특별조항 

슬로베니아는 1990년 12월 23일 자결권 행사를 놓고 국민투표를 실시했다. 그 결과 의회는 6개월 뒤인 1991년 6월 25일 독립을 선언했다. 1991년 5월 19일 국민투표를 실시한 크로아티아도 슬로베니아의 뒤를 따랐다. 이처럼 슬로베니아와 크로아티아는 1991년 6월 25일 독립을 선언했지만 양국의 실질적인 독립은 강한 국제적 압력 때문에 ‘유보’ 됐다. 유럽경제공동체(EEC)와 미국은 양국의 독립에 호의적이지 않았으며 안테 마르코비치 유고슬라비아 연방 총리의 개혁 시도를 지지했다. 밀란 쿠찬 전 슬로베니아 대통령은 1991년 독립 선언 30주년 기념식에서 독립은 “슬로베니아가 할 수 있는 최후의 선택”이었다고 회고했다. 반면 당시 크로아티아와 세르비아의 지도자 프라뇨 투지만과 슬로보단 밀로셰비치는 은밀하게 유고슬라비아 분할 협상을 진행했다. 당시 미국 국무장관 제임스 베이커는 미국은 “절대” 이를 인정하지 않을 것이라고 단언했다...(4)이 국가들이 실질적으로 독립한 때는 전쟁이 크로아티아 전역으로 확산됐던 12월 15일이다. 1991년 여름 ‘비대칭 연방’ 모델에 대한 치열한 협상이 진행됐지만, 결실을 맺지 못했다. 마케도니아는 1991년 9월 8일 독립을 선언했다. 보스니아헤르체고비나는 세르비아 민주당의 민족주의자들이 보이콧한 국민투표 다음 날인 1992년 3월 3일 독립을 선언했다. 몬테네그로와 세르비아 그리고 세르비아에 속한 코소보와 보이보디나 자치주만이 독립을 포기했다.밀로 주카노비치는 지난 30년 동안 몬테네그로 정계를 주름잡으며 자결권 국민투표를 2차례나 조직했다. “연방 잔류를 희망하는 다른 공화국과 함께 몬테네그로도 주권 공화국으로서 유고슬라비아 공동 국가체제 안에 남을 것인가?” 몬테네그로는 1992년 이 안건을 놓고 국민투표를 진행했다. 세르비아계는 이 투표에서 제외됐다. 당시 슬로보단 밀로셰비치의 충신이었던 주카노비치는 잔류 찬성 운동을 펼쳤다. 소수민족과 독립 지지자들은 투표 참여를 보이콧 했다. 결국 찬성이 득표율 95%를 기록하며 승리했다. 이 국민투표는 1992년 4월 27일 새로운 유고슬라비아 연방 공화국 반포의 출발점이 되었다. 14년 후인 2006년 5월 21일, 몬테네그로는 “몬테네그로공화국의 독립 국가 선언”을 놓고 다시 한번 국민투표를 진행했다. 그 사이 밀로셰비치와 관계를 단절하고 서방과 가까워진 주카노비치는 또다시 찬성 지지 운동을 벌였다. 유권자 86.5%가 투표에 참여했으며 찬성이 55.4%로 승리했다. 몬테네그로의 독립을 오랫동안 반대해 온 유럽연합(EU)은 당시 특별 조항을 제시했다. 찬성이 득표수의 55%를 넘어야 유효한 결과로 인정한다는 조항이었다. 투표 결과에 대한 논쟁을 방지하기 위함이었다. 몬테네그로의 독립은 ‘제3차’ 유고슬라비아 연방의 해체로 이어졌다. 이 과정에서 세르비아도 자연스럽게 독립했다.

카탈루냐, 몬테네그로를 롤모델로 분리독립 추진

5월 21일 몬테네그로의 옛 수도 체티네에서 수많은 카탈루냐 국기가 휘날리는 가운데 국민투표 결과가 발표됐다... 몬테네그로의 독립을 민주적이고 평화적인 분리독립 모델로 여긴 카탈루냐 분리독립주의자들이 이를 지지하기 위해 체티네를 찾은 것이다. 카탈루냐도 2017년 10월 1일 국민투표를 실시했다. 독립 찬성이 90%를 넘는 득표율을 기록했지만 투표율은 42%로 저조했다. 스페인 사법당국은 이 국민투표를 불법으로 선언했다. 투표를 조직한 의원들은 불체포 특권에도 불구하고 ‘반란’ 혐의로 투옥됐다. 카탈루냐의 국민투표는 발칸반도에서 격렬한 논쟁을 촉발시켰다. 좌파와 우파를 떠나 많은 정치인들이 카탈루냐의 독립이 합법적이라고 평가했던 슬로베니아에서는 특히 열띤 논쟁이 벌어졌다. 2006년 EU에 합류한 슬로베니아의 카탈루냐 독립 인정 움직임이 다른 회원국으로 확산되지 않도록 EU는 강한 압력을 행사해야 했다.(5) 카탈루냐 혹은 바스크 지방의 독립 열망은 스페인 정부가 코소보에 대해 완고한 입장을 유지하는 이유다. EU의 5개 회원국은 코소보의 독립을 인정하지 않았다. 자국 인구에서 상당한 비중을 차지하는 헝가리계 소수민족에 대한 ‘전염’ 효과를 우려하는 세르비아, 루마니아, 슬로바키아와 이 국가들과 ‘전통적으로 유대관계’에 있는 키프로스와 그리스를 말한다. 스페인은 이 ‘인정 거부 전선’의 주축을 맡고 있다. 2008년 2월 17일 세르비아의 민족주의자들이 코소보 독립 선언 반대 시위를 벌였을 때 이들이 러시아 국기가 아니라 스페인 국기를 흔든 이유다... EU는 코소보의 독립을 인정하지 않았다. 독립 인정 여부를 결정하는 것은 각 회원국의 주권 행사 영역이기 때문이다. 일부 미소(微小)국가는 독립 인정을 대가로 경제적 이득을 취하기도 했다. 세계에서 유일하게 압하지아, 남오세티아, 코소보의 독립을 인정했던 나우루공화국이 대표적인 예다. 2008년 여름, 모스크바가 코소보의 ‘선례’를 내세워 압하지아와 남오세티아의 독립을 인정하자(6) 세르비아는 공황사태에 빠졌다. 세르비아는 유엔안전보장이사회에서 러시아의 지지를 기대했지만 러시아는 원칙적으로는 코소보의 독립 인정을 거부할 근거가 없었다. 러시아가 2014년 크림반도를 합병하고 2022년 2월 도네츠크와 루간스크 ‘인민공화국’을 인정했을 때에도 세르비아에서는 같은 우려가 다시 제기됐다. 2018년 7월 헬싱키에서 도널드 트럼프와 블라디미르 푸틴의 만남 이후 러시아가 코소보의 독립국 지위를 인정하는 지정학적 ‘빅딜’에 대한 우려가 다시 수면 위로 떠올랐다. 우크라이나 전쟁이 시작된 이후 세르비아는 민감한 입장에 처했다. 세르비아는 유럽의 대(對)러시아 제재 적용을 거부하지만 러시아의 우크라이나 침공을 “가장 강력한 용어로 개탄하고” “우크라이나의 주권, 독립, 통일 및 영토 보전에 대한 약속을 재확인하는” 유엔 총회 결의안에 찬성표를 던졌다. 실제로 세르비아는 러시아보다 티베트와 신장지구 분리 독립 움직임의 위험을 우려하는 중국의 지지에 더 큰 기대를 걸고 있다. 세르비아는 코소보의 독립 인정을 여전히 거부하는 아프리카, 아시아, 라틴아메리카의 대다수 국가들을 상대로 적극적인 캠페인을 펼치는 예상치 못한 정치적 작전에 성공하기도 했다.(7) 이 국가들은 자국의 눈앞의 이익만 추구하는 강대국의 냉소주의에 대항해 국제법의 수호자를 자처한다. 남반구가 우크라이나 전쟁에 ‘신중함’을 보이는 이유가 코소보의 ‘선례’로 일부 설명된다.(8)

글·장아르노 데랑스 Jean-Arnault Dérens
<르 쿠리에 데 발칸(Le Courrier des Balkans)> 기자, 『Là où se mêlent les eaux. Des Balkans au Caucase dans l’Europe des confins, 바다들이 만나는 곳. 유럽의 끝, 발칸반도에서 캅카스까지』의 저자 (로랑 젤랭 공저, La Découverte, Paris, 2018)

번역·김은희
번역위원

(1) Pascal Boniface, ‘Danger! Prolifération étatique, 국가 범람 경보’, <르몽드 디플로마티크> 프랑스어판, 1999년 1월.
(2) Cf. ‘Les guerres du “droit” et le précédent du Kosovo, “법률” 전쟁과 코소보의 선례’, <Revue internationale et stratégique>, Vol. 99, n° 3, 2015.
(3) 2017년 10월 바댕테르는 프랑스-오스트리아 센터와 프랑스국제관계연구소(IFRI)가 주최한 행사에서 이러한 입장을 밝혔다. 2006년 상원의원이었던 시절에는 오히려 코소보의 독립을 ‘연기’하는 편이 낫다고 평가했었다. : Cf. ‘Albanie et Macédoine : deux pays des Balkans à ne pas oublier, 알바니아와 마케도니아 : 간과할 수 없는 발칸의 두 국가’, 디디에 불로가 EU 파견 대표단 대표로 작성해 2006년 4월 4일 제출한 정보 보고서 n° 287 (2005-2006), www.senat.fr
(4) ‘1991, dernier été de la Yougoslavie (2/10). Milan Kučan : “Nous voulions la démocratie”, 1991, 유고슬라비아의 마지막 여름 (2/10). 밀란 쿠찬 : “우리는 민주주의를 원한다”, 장아르노 데랑스와 시몽 리코와의 인터뷰, <Le Courrier des Balkans>, 2021년 6월 25일.
(5) Charles Nonne, ‘Slovénie : un modèle à suivre pour l’indépendance de la Catalogne ?, 슬로베니아: 카탈루냐의 독립이 따라야할 모델?’, <Le Courrier des Balkans>, 2017년 10월 23일.
(6) ‘La Russie reconnait l’Abkhazie et l’Ossétie du Sud : un coup de poignard dans le dos pour la Serbie?, 압하지아와 남오세티아를 인정한 러시아 : 세르비아의 등에 칼을 꽂다?’, <Le Courrier des Balkans>, 2008년 8월 27일.
(7) ‘Prodiges et vertiges de la diplomatie serbe, 세르비아의 천재적이고 현란한 외교’, <르몽드 디플로마티크> 프랑스어판, 2010년 9월.
(8) Alain Gresh, ‘Quand le Sud refuse de s’aligner sur l’Occident en Ukraine, 남반구가 우크라아나에서 북반구의 손을 놓을 때’, <르몽드 디플로마티크> 프랑스어판, 2022년 5월.