자유무역의 덫에 걸린 환경정책

인도와 파키스탄이 섭씨 50도에 육박하는 폭염을 기록한 가운데 유엔이 6월 2일부터 3일까지 스웨덴에서 ‘스톡홀름 +50’ 환경회의를 개최했다. 각국 정부 대표단은 1972년 최초의 국제환경회의 이후 인류가 헛되이 흘려버린 50년의 세월을 돌아보고, 기후변화에 대한 대처방안을 약속했다. 

1967년 말, 유엔은 국제환경회담을 만들자는 스웨덴의 제안을 진지하게 검토하기 시작했다. 당시 환경은 냉전만큼 중요하게 인식되지는 않았으나, 선진국에서는 공공보건과 더불어 자주 거론되는 사안이었다. 1960년대, 미국에서 발간된 환경관련 서적들이 큰 반향을 일으켰다. 1962년 생물학자 레이첼 카슨이『 침묵의 봄(Silent Spring)』을 출간, 집약적 농업과 살충제가 환경과 조류를 해친다고 지적했다. 1966년 생물학자 배리 코머너가『 과학과 생존(Science and Survival)』을 출간, 핵무기와 현대 산업기술이 환경에 미치는 영향을 비판했다.

일본 미나마타 만에서 어부들이 심각한 질병에 걸렸다. 과학자들은 이 질병의 원인으로 화학공장에서 유출된 수은을 지목했다. 공장은 그로부터 2년이 지난 후에야 폐쇄됐다. 1967년 3월 18일, 콘웰 주의 실리 제도에서 유조선 토레이캐니언호가 좌초되는 바람에 거대한 기름띠가 영불 해협을 뒤덮었다. 

환경문제를 둘러싼 불신, 갈등, 근심

유엔이 최초의 환경회담을 개최한 시기는 그로부터 4년 반이 흐른 후였다. 유엔환경계획(UNEP) 사무총장직은, 석유회사 대표 출신인 모리스 스트롱(캐나다)이 맡았다. 모리스 스트롱은 이후 1971년 록펠러 재단 관리도 맡는다. 스트롱은 석유업계에서 인정받는 인물이었으나, 그의 환경에 대한 우려만큼은 진심이었던 듯하다. 그는 특히 오염과 자원고갈이 경제시스템의 지속성을 위협한다고 믿었다.

1972년 6월 스톡홀름 환경회담은 지정학적 상황을 결정할 만큼 중대한 사건이었다. 당시 동유럽 국가들은 유엔이 독일민주공화국(당시 동독-역주)을 초청하지 않는다면, 회담에 참가하지 않을 분위기였다. 독일민주공화국은 결국 1973년 참가국으로 인정됐다. 결국 논쟁의 초점은 선진국과 후진국의 대립으로 흘러갔다. 냉전이 후진국으로 확산되고 탈식민지화가 여전히 진행되는 가운데, 선진국과 후진국 간의 긴장이 팽팽했다. 

후진국은 서구 강대국의 인종차별과 제국주의를 지적하며, 구조적으로 불평등한 경제 질서가 자국의 경제발전을 막는다고 강력하게 맞섰다. 후진국은 선진국의 환경에 대한 우려를 믿지 않았다. 오히려, 쓰레기 및 오염에 대한 규제가 자국의 경제발전을 저해할 것을 걱정했다. 재활용 때문에 원자재 소비량이 감소하면, 자국 수출도 감소할 것이기 때문이다. 반면 프랑스, 영국을 비롯한 과거의 식민지배국은 후진국이 환경을 빌미로 재정원조를 얻어내려 한다고 의심했다. 

후진국의 근심은 점점 커졌다. 1968년, 생물학자 파울 R. 에를리히는 저서『 인구 폭발』에서 “인구 증가를 통제하지 못하면 지구는 파멸할 것”이라고 경고했다.(1) 그는 ‘숨 쉬기 힘든 공기, 고갈된 땅, 기아와 질병, 살인적인 폭력에 시달리는 세계’를 다음 세대에 떠넘기지 않으려면, 강압책도 불사해야 한다며, 후진국을 향해 말했다. 

같은 해, 이탈리아 기업가 아우렐리오 페체이는 ‘자연, 경제, 인간, 사회, 철학을 포괄하는 세상을 구상하고 관찰한다’라는 기치 아래 ‘로마클럽’을 설립했다. 로마클럽은 피아트 그룹을 소유한 아넬리 가문, 록펠러 재단, 폭스바겐 등 자본주의의 미래를 걱정하는 대기업과 은행가로부터 재정지원을 받아, MIT 연구진에게 자원의 소비와 가용성에 대해 연구하라고 지시했다. 해당 보고서는 스톡홀름 환경회담 개최 3개월 전 <성장의 한계>라는 제목으로 출간됐다. 데니스 메도가 이끄는 MIT 연구팀은 생태발자국을 모델화해, 인구와 경제의 무한한 성장은 결국 자원고갈로 이어진다는 것을 보여줬다.

“후진국에 최악의 오염은 빈곤”

1972년 6월 5일 스톡홀름 환경회담이 개최됐을 당시, 모리스 스트롱이 지시한 사전작업 덕분에 대립을 일부 완화시킬 수 있었다. 각국의 환경부 장관, 환경관련 기구, 외교관 등 참가자들은 거의 만장일치로 ‘제로성장’에 반대했다. 인구문제에 관해서는 논쟁이 길어졌지만, “특별한 주의를 기울이겠다”, “가족계획 프로그램과 인류 번식 연구를 확대 시행하겠다”는 등 모호한 결론으로 마무리됐다.

스톡홀름 선언과 109개의 권고안에는 후진국의 요구사항이 대거 반영됐다.(2) 후진국 입장에서 최악의 오염은 빈곤이다. 또한, 개발과 환경은 불가분의 관계다. 그러나 후진국의 자원을 보존하고 오염을 억제하려면 ‘추가적인’ 재정지원과 기술이전, 즉 개발원조가 필요하다. 그리고 환경에 미치는 악영향을 억제할 의무가 국가에 있다면, ‘자국의 환경정책에 따라 자원을 개발할 주권’도 있어야 한다. 개발과 환경보존을 양립하려면, 정부 차원의 공공계획이 필요하다는 것이다. 

구체적인 이행방법에 있어, 스톡홀름 회담은 ‘소문난 잔치’에 불과했다. 그러나, 국제사회에 환경문제에 관한 화두를 던지는 역할만은 톡톡히 해냈다. 이를 계기로 UNEP가 창설되고, 여러 국가에 환경 전담 부서가 설립됐기 때문이다. 프랑스와 캐나다는 1971년 환경부 설립, 브라질은 1973년에 내무부에 환경 전담 부서 설립, 인도는 1980년 환경부를 각각 설립했다. 이밖에도 여러 환경협약이 뒤따라 체결됐다. 일례로, 1979년 제네바 협약은 초국경적 장거리 대기오염과 관련해, 산성비의 주범인 이산화황 배출 감소를 목표로 했다.

1970년대, 환경오염의 ‘전가’시대

1970년대는 환경에 역설적인 시대였다. 이 시기에 환경은 언론적, 정치적 이슈로 당당히 자리매김했다. 해양 및 초국경적 오염에 관한 국제법이 등장했고, 선진국도 국내 환경오염방지법을 강화했다. 한편, 국제분업도 가속화됐다. 대기업들은 규제가 약한 나라로 생산설비를 이전했다. 이렇게 해외로 이전된 산업들을 보면 자동차, 섬유 화학, 금속 등 환경오염이 심한 산업이 대부분이다.

스톡홀름 회담 이후, 후진국의 불만은 더욱 커졌다. 비동맹운동(NAM)은 1973년 알제에서 열린 제3차 NAM회담에서, 부유국이 우위에 있는 구조를 벗어나려면 ‘새로운 국제 경제 질서’가 필요하다고 주장했다. 그로부터 1년 후, 멕시코 코코욕에서 열린 유엔회담에서 스톡홀름 선언보다 더 많은 요구가 담긴 ‘코코욕 선언’이 채택된다.(3) 그러나 1973년 가을에 발생한 석유파동 때문에 후진국 간 동맹에 금이 가기 시작했다. 대부분의 후진국은 원자재 가격 폭등에 이어 1979년 미국의 금리 인상의 직격탄을 맞았다. 1979년 마가릿 대처가 영국 총리직에 오르고, 1981년 로널드 레이건이 미국 대통령에 당선되면서 신자유주의가 급부상했다. 이에 따라 유엔은 점차 소외됐고, 환경적 규제도 대폭 완화됐다. 

활동점검 회의 수준으로 전락한 환경회담 

제2차 환경회담은 1982년 5월에 나이로비에서 개최됐다. 그러나 심각한 경제위기를 직면한 회원국들은 회담에 신경 쓸 여유가 없었고, 결국 환경회담은 지난 10년간의 활동을 점검하는 수준의 회의로 전락했다. 스톡홀름에서의 약속이 무색하게, 모든 환 경지표는 적색경보를 울렸다. 유엔은 “전반적인 환경 실태가 개선되지 않았고, 오히려 많은 요소가 더 신속하게 악화되고 있다”라고 지적했다.(4) 

나이로비 보고서들을 살펴보면, 어조와 입장의 변화를 알 수 있다. 후진국의 걱정이 확연히 줄었고, 공공계획의 중요성은 거의 언급되지 않았다. 반대로 기업은 ‘새로운 생산기술 도입, 대체연료 사용, 인간과 생태계에 유해한 영향을 제거 및 절감할 수 있는 폐기물 처리 방식’에 힘써야 한다고 강조하며, 화학, 제지, 석유, 금속 산업을 예로 들었다. “이런 부분이 전 지구적 차원에서 개선됐는지 확인할 근거자료가 부족하다. 그러나, 기업들은 환경오염을 유발하지 않고도 경쟁력과 경쟁성을 충분히 확보할 수 있다”고 보고서들은 결론짓고 있다.

나이로비 회담 개최 10년 전만 해도, 막대한 재정지원과 투자의 필요성이 인정됐다. 그러나 나이로비 회담에서는 “경제적 제약이 조치의 실효성에 대한 우려를 키웠다. 환경보호 비용과 이점을 명확히 해야 한다”라는 의견이 지배적이었다. 로널드 레이건 미 행정부도 규제를 완화하고 새로운 제약적 규제를 막고자, ‘비용편익분석 방식’을 주장했다. 이런 상황에서, 유엔은 ‘개발도상국이 환경보호에 필요한 자원을 확보할 유일한 수단은 경제성장 유지’라는 결론을 내렸다.

세계환경위원회 위원장은 ‘좌파의 마거릿 대처’

유엔은 현 상황이 비관적이라는 판단 하에 세계환경위원회를 설립했다. 2000년경 이후까지 지속가능한 개발 실행을 위한 장기적 환경전략을 제안하는 것이 목표다. 노동당 출신인 그로 할렘 브룬틀란트 노르웨이 환경부 장관이 위원장직을 맡았다. 권위적이면서도 자유주의적인 그녀는 ‘좌파의 마거릿 대처’라고 불렸다. 4년 후, 세계환경위원회는 ‘우리 공동의 미래’라는 제목의 보고서를 발표했다. 이 보고서는 ‘지속가능한 개발’이라는 용어를 대중화시켰다. 1982년 나이로비 회담이 방향성이 바뀌는 전환점이었다면, 이 보고서를 기점으로 그 변화의 폭은 더욱 커지고 강렬해졌다. 

‘브룬틀란트 보고서’는 경제, 사회, 환경의 공존의 중요성을 설파하는데 그치지 않고, “후진국뿐 아니라 선진국의 경제성장 가속화도 중요하며 이를 위해서는 선진국도 성장, 무역, 투자 확대정책을 펼쳐야 한다”고 역설했다. 기업에는 ‘적은 양으로 많이 생산할 것’을 요구했으며, 지속가능한 개발 부문에 있어서 다국적 기업의 역할이 점차 커질 것으로 예상했다. 또한 공공부문과 민간부문이 환경정책을 공동으로 운영할 것을 제안했다. “정부와 기업이 합심해 지속가능한 개발을 위한 공동 자문위원회를 설립한다면, 민관협력은 손쉽게 확대될 것이다. 또한 진화한 형태의 지속가능한 개발을 위한 정책·법·규정의 입안 및 발효에 주력할 것이다.”

환경오염도 정당화하는 ‘친환경 농법’

‘지속가능한 개발’은 당시 분위기에 완벽하게 부합하는 개념이었다. 1992년 6월에 리우에서 개최된 제3차 환경회담은 ‘지속가능한 개발’을 표어로 삼았다. 리우 회담은 크게 기사화됐으며, 리우 선언과 의제21이 채택됐다. 의제21은 일련의 쟁점을 일목요연하게 정리하고, 이행방법 및 전략을 제안하고 있다. 의제21에서 ‘산업과 기업의 역할 강화’를 다룬 제30장을 살펴보면 다음과 같은 내용이 나온다. 

‘다국적 기업, 관련 협회를 비롯한 산업과 기업은 프로그램과 관련된 활동의 실현 및 평가에 주력해야 한다. 만약 방법을 제시할 만큼 식견 있는 대표를 둔 기업이 있다면, 그 방향으로 계속해서 나아가야 한다. 이때 시장 메커니즘과 같은 경제수단을 더욱 적극적으로 활용하고, 정부와 재계의 협의를 통해 경제수단과 규범적 조치를 적절히 조화시켜야 한다.’(5)

‘지속가능한 개발을 위한 비즈니스 협의회’, ‘환경을 위한 세계기업위원회’ 등 다양한 압력단체 내에서 구조화된 대기업들은 리우 회담에서 채택된 자유주의적 원칙들을 준수하기로 약속했다. 기후변화에 대응하는 국제 전략의 일환으로 말이다. 1997년 12월, 국제사회는 교토 의정서를 협의하는 과정에서 탄소세 대신 탄소시장을 선택했다.(6) 생물다양성과 온실가스의 경우 ‘보상원칙’이 규정처럼 굳어져, 소위 ‘친환경 농법’이라는 용어만 붙이면, 환경오염도 정당화할 수 있게 돼버렸다. 

1992년에 ‘지속가능한 개발’이라는 획기적인 개념이 등장한 이후, 환경회담은 기업과 금융부문에 더 큰 비중을 두기 시작했다. 2002년 남아공 요하네스버그 회담부터 2012년 리우 회담까지, 민간부문 간에는 진정한 토론의 장이 열렸다. 그러나 정부와의 논의에 있어서는 환경 목표나 재정 투입 문제와 충돌해 제자리걸음만 했다. 1972년 제1차 환경회담 이후, 환경과 개발에 관한 국제 협상은 단계적으로 후퇴하는 양상을 보였다. 협정은 강제력도 비전도 없고, 자금이 실질적으로 빈곤국가로 이전되지도 않았다. 보나마나 결과는 뻔하지 않겠냐는 의문이 제기될 만하다. 

스톡홀름 회담이 개최되기 일 년 전, 스위스 푸넥스에서 중대한 행사가 열렸다. 모리스 스트롱 UNEP사무총장이 부유국과 빈곤국의 갈등을 최소화하기 위해 선진국과 후진국 출신 전문가 27명을 초청한 것이다. UNCTAD(유엔무역개발회의)와 GATT(관세 및 무역에 관한 일반협정)사무총장은 푸넥스 회의를 위한 자료들을 제공했다. ‘산업오염 통제와 국제무역’이라는 제목의 푸넥스 보고서는 다음과 같이 기술하고 있다. “환경문제에 대한 국가적 대응으로 인해 환경문제가 덜 시급한 나라로 심각한 오염을 유발하는 산업 및 기술 이전이 일어날 것이다. 이 자유무역주의적 기관도 오염방지 대책이 국제무역에 악영향을 미쳐서는 안 되며, GATT 회원국의 권리와 의무에 부합해야 한다고 생각한다.”

푸넥스에 모인 전문가들의 의견을 집대성한 이 보고서는 다음과 같은 결론을 내렸다.(7) “생산 및 무역의 구조적 변화와 생산설비의 해외이전은 환경오염을 유발할 우려가 있지만, 개발도상국의 니즈에 부응하는 새로운 기회이기도 하다. 경우에 따라 개발도상국은 외국인투자와 신규 사업을 유치할 가능성을 얻을 수 있다.”

이 보고서는 “무역과 환경 문제가 충돌할 경우 GATT체제를 활용해서 문제를 완화시켜야 한다”고 본다. 특히 생산조건에는 개입할 수 없다는 자유무역주의 입장을 취한다. “선진국과 개발도상국 모두 경계해야 할 중대한 위험은, 환경을 위한 논거가 보호조치 확대를 위한 논거로 변질되는 것이다. 품질에 대한 우려가 생산환경에 대한 우려로 확대된다면, 이는 최악의 보호무역주의가 시작된다는 신호이므로 전 세계에 경종을 울려야 한다.”

환경보호를 구실로 삼아선 안 된다?

‘푸넥스 보고서’는 후진국의 동의를 얻기 위해서 1971년 8~10월 사이에 아프리카, 라틴아메리카, 중동에서 열리는 대규모 지역 세미나에 소개됐다. 이 작전은 성공적이었다. 스톡홀름 회담에서 발표된 권고안 103번에 따르면, ‘회담에 참가한 모든 나라는 차별적 무역정책을 시행하거나 자국 시장에 대한 접근을 제한하려는 목적으로 환경보호를 구실로 삼아선 안 된다.’ 이 점에 대해서는 아무 이견도 없었다. 

그로부터 반 세기가 흘렀다. 환경정책은 여전히 자유무역의 덫에 갇혀있다. 제품이 건강에 유해하다는 근거가 확실한 경우 외에는, 교역을 제한하는 경우는 극히 드물다. 설혹 있더라도 일시적이다. 생산비가 낮고 규제가 적은 나라로 공장이 이전한 덕에 부유국의 소비자들은 산업오염을 목격할 일이 줄었지만, 전 세계적으로 산업오염은 계속 늘고 있다. 

IPCC(기후변화에 관한 정부간 협의체)가 발표한 수많은 보고서와 ‘붕괴’에 관한 글들은 1972년 데니스 메도의 보고서를 대신해서 ‘정책입안자들의 주위를 환기시키는 역할’을 하고 있다. 기후변화에 대한 강한 불안이 인구과잉에 대한 두려움을 대체했지만, 여전히 신흥국가들(중국, 인도 등)이 기후변화의 주범으로 지목되고 있다. 정상회담에서 이뤄지는 협상에는 경제·무역 질서를 유지하려는 열망이 여전히 배어있다. 

글·오렐리앵 베르니에 Aurélien Bernier
환경정치학 전문 저술가, 환경운동가. 저서로『Comment la mondialisation a tué l’écologie 세계화는 어떻게 환경을 죽였는가?』(éditions Mille et une nuits, 2012년) 등이 있다.

번역·이보미
번역위원

(1) 프랑스어판은 ‘La Bombe P’(Fayard, 1970년)라는 제목으로 출간됐다. 
(2) ‘유엔환경회담 보고서, 스톡홀름, 1972년 6월 5-16일’, <유엔>, 뉴욕, 1973년.
(3) ‘A la conférence de Cocoyoc, le Sud liait écologie et égalité(유엔은 왜 보고서를 감췄나)’, <르몽드 디플로마티크>, 프랑스어판·한국어판 2011년 12월호.
(4) ‘L’état mondial de l’environnement(세계 환경 실태), 1972-1982년’, <UNEP(유엔환경계획)>, 나이로비, 1982년.
(5) ‘유엔환경개발회의 보고서, 리우데자네이루, 1992년 6월 3~14일’, <유엔>, 뉴욕, 1993년.
(6) ‘Faut-il brûler le protocole de Kyoto? 교토 의정서를 불태워야만 하는가?’, <르몽드 디플로마티크>, 프랑스어판 2007년 12월호.
(7) ‘Développement et environnement 개발과 환경’, 스위스 푸넥스, 1971년 6월 4-12일.