WTO의 압력에 굴복, 유럽 농업정책 신자유주의로 역주행

잠재적으로는 5억 명의 소비자가 있는 유럽연합은 구매력 면에서 세계 제 1의 농식품 시장이다. 또 미국과 함께 가장 큰 농산물 수입시장이자 수출국이다. 이는 곧 세계무역기구에서도 세계 무역의 규칙을 개정하거나 폐지하는 주요 주체로서, 유럽연합의 승인 없이는 아무것도 결정될 수 없다는 뜻이다. 이것이 바로 2013년 대폭 개정을 예상한 유럽연합 농업정책의 '종합평가'로 유럽 연합 농림부 장관 회의의 결의를 보여주려는 것이다.  
　유럽연합 농업정책은 그간 이 기구 전체 예산의 45%를 차지하는 중대하고도 유일한 유럽차원의 정책이었다. 또한 자유주의자들이 오히려 경쟁력 신장에 족쇄가 되는 예산낭비일 뿐이라고 비난하기 전까지는 유럽연합 결성의 초석으로 간주되기도 했다.
　
　역내시장보호와 가격안정정책
　1958년 이탈리아의 스트레아 회합에서 잉태된 유럽연합 농업정책은 유럽경제공동체(CEE)의 식량 안전을 보장한다는 명백한 목표를 둔 바 있다. 이를 위해 소비자들에겐 합리적이면서도, 농민들이 의욕적으로 생산 활동에 참여할 수 있도록 하는 매력적인 농산물 가격을 안정화 시키는 것이 필요했다. 이런 가격정책은 정부가 최소보장가격으로 매입, 비축해서 가격을 조정하는 시스템에 근거했다. 이러한 선택은 필요에 따라 생산을 조정하도록 한 것으로서, 이는 세계적 흐름이 항상 일정하지 않았고 농산물 시장의 불안정성이 공권력의 조정과 개입을 정당화 한다는 명백한 근거에 의한 것이었다.
　이렇게 해서 유럽 공동체의 필요를 충족시키기 위해 제품별로 공동시장기구(OCM)가 설립되었다. 이는 수입 관세를 부여하는 시스템에 의해 내부 생산에 우선권을 부여하는 것이었다. 수입 농산물은 언제나 세계의 가격 흐름에 따른 것으로서 구조적으로 유럽의 가격보다 낮았다.
　그런데 이 시스템에도 균열이 생기기 시작하였다 예컨대 콩이나 해바라기 같은 품종처럼 본질적으로 동물 사료로 소비되는 품목과, 1960년부터는 '관세와 무역에 관한 일반 협정'(GATT)에 의해 예외로 간주된 품목들이 관세 없이 통과되었던 것이다.
　그럼에도 유럽연합 농업정책은 효율적인 것으로 판명되었다. 안정된 가격 덕분에 투자도 대량으로 이루어졌으며 노동의 수익성과 생산성도 폭발적으로 증가하여 대량 흑자가 농업분야 노동자들을 풍족하게 했다. 그러나 1970년대부터는 이 제도도 노후하기 시작했다. 곡물이나 제품처럼 공동시장기구의 혜택을 받은 품목의 생산이 소비를 추월하기 시작한 것이다. 축적된 잉여분은 세계시장에 수출되어야 했기에, 이에 따른 보조금 지출이 과도하게 된 것이다. 동시에 여타 산업의 일자라도 부족한 때에 농업인구 유출도 꾸준하게 진행됐다. 게다가 환경문제에 대한 압력의 가중과 함께 생산 시스템에 대한 강도 높은 전문화 압력도 거세졌다.
　이런 위기는 국제적으로 수요가 감소되고 새로운 농업 강국들이 부상함에 따라 1980년대부터 더욱 심화된다. 세계적으로 곡물가가 폭락하고 유럽연합이 지불해야 할 수출 보조금 액수는 늘어만 갔다. 1973년 구주 공동체에 편입된 영국은 유럽연합 농업정책의 과도함을 고발할 유리한 위치에 있었다. 대처 수상은 1986년 푼타델레스테에서 열린 가트 무역협상 때 대폭적인 개혁을 요구했다.
　그 후 모두에게 이익이 되는 자유로운 시장경제 체제를 복원하기 위한 규제 완화 내지는 폐지 추세 속에 소비자와 납세자들은 식료품 가격과 수입 가격 하락의 혜택을 누리게 됐다. 후진국들도 선진국들이 낮은 가격으로 제공하는 기초식품의 수입을 각오하고서라도 자신들이 비교우위를 점하고 있는 품목들을 수출함으로써 부를 축적했다.
　
　공동시장 해체, 역외 아웃 소싱
　1992년부터는 공동시장기구(OCM) 해체 작업이 지속적으로 진행되어 1984년에 특별 쿼터제도가 설정된 유제품만이 2003년까지 존속된다. 유제품 쿼터는 생산 총량을 통제하는 도구로서 생산자에게 보장해 주어야 하는 가격을 지탱하는 데 소요되는 비용을 획기적으로 낮추었다.
　다른 품목에서는 1992년, 1999년 그리고 2003년 연속적인 개혁으로 역내 가격이 세계 시장가격에 접근했으며 유럽농업 정책이 세계무역기구의 그것과 부합되기에 이른다. 다양한 관세율이 하나의 고정관세율로 바뀌고 이것이 다시 개방이라는 범주 내에서 점차로 축소된다. 그 보상으로 농민들은 헥타르 당 직접 보조금을 지급받는다. 2003년의 비연관보조금에 이어서 이제 농민들은 이 보조금을 받기 위해서라면 굳이 농사를 지을 필요조차 없다.
　잠재적으로 농업에 직접보조금을 계속해서 지급하는 것은 눈속임에 불과한 신자유주의의 역설이다.
　가격 유지와 유럽시장의 보호는 유럽시장 내부적으로, 그리고 결과적으로는 점차 새로운 가입국으로까지 확장되어 가는, 농업과 농식품 그리고 유통의 경쟁성을 확보한다는 애초의 목표에 부합하는 것이었다.
　그러나 가공과 유통 대기업들이 유럽 시장에서 충분히 경쟁력을 신장한 후, 그들의 활동 영역을 연합 밖으로까지 확대했다. 1990년대부터는 농산물 가격이 하락하고 낮은 가격으로 수입한 농산물 조달이 가능해져서 이들의 국제적 경쟁력은 한층 높아졌다.

　이와 같은 과정의 필연적 귀결은 당연히 이들이 조달하는 농산물을 조달하는 곳인 유럽 연합 밖에 가공공장을 세우는 것이다. 극명한 예가 브라질에서 닭을 조달하고, 그곳에 닭 도축 공장을 세운 두(Doux) 기업이다. 유럽의 농산물 생산업자들은 세계화의 카드를 쓸 수 있었지만 이미 그 카드는 소용이 없게 된 셈이다.
　이 같은 정책은 사회적, 환경적으로 손실이 많은 정책인 반면, 자유 교역은 생산 비용과는 아무런 상관이 없는 세계시장에서의 가격의 불안정한 흐름을 감수해야만 한다. 가격이 낮을 때에는 선진국의 부유한 농산물 수출업자라 할지라도 직접 보조라는 수단으로 지속적인 수입이 없이는 버텨낼 수 없다. 이것이 2000년 초에는 유럽 평균 농업 수입의 50%를 차지한다. 반대로 이 보조금이 가격과 생산 유형과는 무관하게 주어질 때, 만약 가격이 폭등할 경우 이는 해당 품목의 생산자들에겐 부당한 수입이 된다. 예컨대 곡물의 가격과 곡물업자의 수입이 두 배가 되었던 2007년에도 유럽의 곡물 생산자들은 거액의 보조금을 계속 수령한다. 이러한 보조금이 자산의 상한선이 없이 오직 경작 면적을 기준으로 주어지기 때문에 집중이 과도하게 발생한다. 유럽 내의 폴란드나 루마니아 같은 국가에서는 이 나라 인구의 1/3이상을 고용해주는 농업 분야를 위협하기에 이르렀다. 고용 위기의 시기에는 사회적 완충 역할을 했던 가족 단위의 소농들이 와해된 것이다.
　
　농산물 교역 자유화의 빛과 그늘
　유럽연합 농업정책의 환경 평가도 한심하기는 마찬가지다. 환경을 생각하여 유럽위원회는 유럽 농업정책의 두 번째 이념으로, 1999년부터 내걸어 온 전원 개발과 '환경 조건부'를 설치하는 등 환경차원의 '개혁'을 계획했다. 이러한 겉치레 장식은 농산물 시장의 자유화가 그 당연한 논리적 귀결로, 가장 경쟁력 있는 품목의 경작으로 선택되고 전문화 된다는 점을 감추지 못한다. 이러한 진행은 결과적으로 목축업같이 가장 검소하고 자립적이며 주변 경관과 종의 다양성, 수질과 토질에 긍정적인 영향을 미치는 시스템을 해치게 된다. 당연히 가장 경쟁력이 있는 지역에 생산이 집중될 것이고 이는 가장 뒤떨어진 지역의 황폐화를 가속화 할 것이다. 결국 국토의 재정비가 관련 생산품의 정비로 이루어 질 것이다.
　가난한 나라에서도 그 결과는 재앙이다. 부자나라들이 실시하는 덤핑은 세계무역기구에 의해 정당하다고 인정된다. 하락한 가격은 세계무역기구가 교역을 왜곡시키지 않는다고 간주하고, 이를 인정한 유럽농업정책의 '비연관' 보조와 같은 대규모의 직접보조에 의해 보상받는다.
　가난한 나라에게는 유일한 보호막일 수 있는 관세장벽을 철폐하고 시행되는 이 덤핑은 가장 가난한 나라의 자급능력을 파괴하고 비극적인 식량 의존상태를 몰고 온다. 결국 모든 나라에서의 가격을 유지하고 제품을 비축하는 시스템을 철폐하는 것은 만일 시장이 경직될 때 아무런 반응을 할 수 없게 된다는 것을 의미한다. 1995년 이래 곡물 비축은 꾸준히 감소되어왔다. 결국 2008년 25년 이래 가장 낮은 수준까지 떨어졌다.
　세계 식량 위기는 하나도 놀라운 일이 아니다. 언제나 세계 경제가 직면한 문제이며, 구조적 불균형을 드러내는 것이다. 2007년 곡물 가격의 급격한 상승은 비극적 상황을 발생시켰다. 유엔 식량 농업기구에 따르면 925만 명이 기아로 허덕였다. 이것은 재앙에 가까운 경제적 선택으로서 도저히 받아들일 수 없는 세계적 불평등을 의미한다. 그런데 이 선택이 바로 유럽연합이 국제 통화 기금에서, 세계은행에서, 후진국들과의 쌍무 협상에서 지지하고 견지해온 선택이다. 세계무역기구와 타협을 서둘러 이끌어내려고 2003년 유럽농업 정책을 지레 개정한 것이다.
　
　맹목적인 농업시장 규제철폐
　그렇다고 사회적, 환경적으로 손실이 막대했던 이전의 농업정책으로 회귀하자는 것이 아니다. 반대로 시장을 규제하는 모든 메커니즘을 철폐하는 것을 정당화할 수도 없다. 최근엔  분명 농산물 가격이 빠르게 하락했다. 그러나 가격의 이러한 변화는 힘 있는 유럽 연합과 국제기구들이 자유롭게 흘러가도록 해야 한다고 하는 시장의 시간에 따른 불안정성을 의미하는 것이다. 지금 현재 가격이 안정적이라고 해서, 이것이 2008년 봄에 10여 개국의 후진국이 경험한 처참한 위기와 기아로 일어난 폭동을 잊어버리면 안 될 것이다.
　세계무역기구의 의장인 파스칼 래미는 2008년 4월 이 위기는 장기적으로는 구원이 될 것이라고 말하면서 "비록 단기적으로는 개도국에게는 좋은 소식이 아닐지라도 이 위기가 지나가기를 바란다면 무역은 진행되어야 한다"고 자신의 조건을 제시했다.
　그러나 장기적으로는 래미의 처방이 그 결실을 맺기도 전에 모두가 굶어 죽게 될 것이다. 이는 도하 체제의 시행과 전례가 없는 농업생산품의 자유 교역을 서두르는 세계무역기구의 지도부를 놀라게 하지도 못한다.
　래미는 지난해 7월 인도가 자국의 농업을 보호하기 위하여 합의 조건을 거부했던 사례를 한 번 경험한 후엔 조지 부시의 임기가 끝나기 전에 세계무역 기구의 합의를 힘으로 밀어붙이려 했다. 이를 위해 유럽위원회의 교역 담당이자 자신의 후임자인 피터 맨덜슨의 지지를 기대하고 있다.
　유럽연합 당국들은 각종 사회단체나 연구자 직업 및 정치 지도자들이 반복적으로 말하는 경고를 못들은 척 하고 있다. 그들은 아무 것도 일어나지 않는 양 농업시장의 규제 철폐를 진행하려 한다.
　자유주의의 신화가 붕괴된들 무슨 상관이랴. 금융시장을 구하기 위해서 공권력이 대규모로 개입한들 또 그것이 중요하겠는가. 미국이 2002년 '연관 보조제도'를 포기하는 대신, '비순환 사이클적 농업 보조정책'을 채택한 들 뭐 그리 중요하겠는가1). 브뤼셀에서는 규제 철폐와 시장에 맡기는 것이 정책의 모든 것이다.
　실제로 2008년 11월 21일 유럽농업정책의 '종합평가'에 채택된 결의문에는 1992년 이래로 준수되어 온 원칙에 변화를 보여주는 내용이 아무것도 없다. 가격 유지의 축소나 유제품 쿼터의 점진적 폐지와 같은 공적 규제의 축소, 이미 확인 되고 사회 각계에서 우려를 표현한 예산의 낭비에도 불구하고 비연관적 보조의 확대, 국가와 지방간의 연대감의 축소, 국가와 지역 자치 단체가 연합의 재정 지원 강화. 이 모든 것은 농업정책의 재국유화 그 이상도 이하도 아니다.
　
　안정된 세계 시장 위한 노력 필요
　경쟁력이라는 명분으로 농업 차원에서의 '국토의 재정비'를 가속화 하는 반면, 전원 개발이라는 명분으로 야기하고 있는 명백한 피해를 수정할 필요가 있다. 사회적 요구에 대한 원칙의 선언에도 불구하고 유럽 위원회가 내건 본질적 목표는 개혁이라는 명분으로 농업의 생산 제일주의적 관점에서 제구조화를 계속하여 추진하려는 것이다.
　그렇다 해도 유럽 연합은 현재 진행 중인 협상의 방향을 결정하고 새로운 세계의 식량질서를 추진하기 위해서 결정적인 역할을 할 수 있을 것이다. 여러 가지 해결책은 있다. 유엔이라는 권위 하에서 국제 교역에 대한 합의에 의한 규제를 포함한 식량 존엄성의 원칙에 의거하는 것이다.
　이 새로운 범주에는 세계적 흐름의 안정화와 실제 생산 비용을 반영하는 안정적인 국내 가격의 보장이 포함되어야 하며, 그 반대급부로 생산의 환경적, 사회적 조건을 강화하고 총량을 통제하고 농민들 사이의 보조금을 적절하게 분배해야 할 것이다. 
　가난한 나라와의 연대감을 강화하는 것은 자유 교역의 원칙을 포기하고 강화된 합의를 선호한다는 뜻이 될 것이다. 농업 발전을 위한 공적 보조금도 확대해야 하며, 식품과 경쟁 관계에 있는 식품연료의 생산도 포기해야 한다.
　마지막으로 식량의 위기는 환경적으로 꼭 필요한 것들을 해치지 않는 범주 내에서 해결되어야 할 것이다. 기후의 불균형과 토양의 고갈 역시 중차대한 요소이기 때문이다. 개발을 위한 국제농업과학기술 평가원(EILSTAD)은 예컨대 환경-농업과 유통 그리고 지역사장에 가치를 부여하는 것을 강조하고 있다.
　

번역 | 이진홍  memosia@ilemonde.com

각주

1) 2008년 미국 의회는 압도적인 다수로 시장과 농민들의 수입을 규제하는 도구들을 강화하는 미국 농업정책 개정안을 통과시켰다.