OECD, 사냥개들의 성채

'부국들의 모임', '신자유주의 싱크탱크', '강대국들의 낙원', '경제 북대서양조약기구(NATO·나토)', '엉터리 전망 전문기구', '세계화의 무장병'…. 경제협력개발기구(OECD)에 대한 표현은 다양해도 드러난 사실은 그보다 못하다. 또한 평판은 이 기구가 보여주고 싶어 하는 다음과 같은 이미지와는 대조적이다. '각국 정부로 하여금 상호의존, 세계화에 따른 경제·사회·환경 분야의 도전에 함께 대응할 수 있게 해주는 포럼' 또는 '다자간 협력을 뒷받침해주기 위한 비교자료, 분석, 관측의 원천'의 이미지가 그것이다.(1)

아주 짧은 설명을 제외하면, 이 기구의 기능은 제대로 알려지지 않은 데 비해, 그 서명은 무시할 수 없다. 실제로 세계 언론에 공표되는 수많은 성적표와 통계 도표 밑에 이 기구의 서명이 항상 보이지 않은가? 가령 교육 체계의 성과 분류, 세금 천국들의 목록 작성, 또는 건전한 노동 시장의 유연성에 족쇄를 채우는 고용 보호 입법의 비교 등에서 말이다.

지난해 파리16구의 샤토드라뮈에트 본부에서 OECD 창설 50주년 축하 기념행사가 개최되었다. 이 행사는 그동안의 행적을 자체적으로 재음미해볼 수 있는 기회를 제공하는 일종의 전시 행사였다. 실제로 OECD는 이 행사에서 14명의 국가원수, 11명의 총리, 70명의 장관, 1천여 명의 사절, 100명이 넘는 발표자, 200명에 가까운 기자들을 융숭하게 접대했다. 하지만 20세기 후반의 정치적 교착, 사회 동향, 경제적 급변의 영향을 받은 이 국제기구의 파란만장한 역사에 대해 질문을 던진 참석자는 거의 없었다.

반면에 참석자들은 미국 국무장관 힐러리 클린턴이 다음과 같은 사실을 역설하는 것을 들을 수 있었다. 1948년의 유럽부흥계획(일명 '마셜플랜')에서 유래한 유럽경제협력기구(OEEC)의 창설과 OECD로 개편(1960~61년)은 "개방적이고 효율적인 시장, 인권, 자유, 법치주의와 같은 가치들을 공유하는 공동체의 모습, 또 자유롭고 공정하고 투명한 경쟁을 통해 문제를 해결하는 여러 정부와 지도자들의 모습을 잘 보여준다"는 사실이 그것이다. 역사에 대한 이런 관점을 통해 OECD의 몇몇 공동 창설국, 예컨대 프란시스코 프랑코 독재정권의 스페인, 안토니우 드 올리베이라 살라자르 독재정권의 포르투갈, 카말 귀르셀 쿠데타 정권의 터키(그리고 후에 군사정권의 그리스)가 위대한 민주주의 국가의 반열에 들게 되는지의 여부는 그다지 중요하지 않다.

국제주의라는 신화

중요한 것은 오히려 클린턴 여사가 연설에서 우선순위를 잘 지킨 것이다. 시장경제를 먼저 언급하고, 민주주의를 그다음에 언급했다. 가령 1947년의 자본주의 손을 들어주면서, 그것도 몰로토프플랜을 바탕으로 경쟁 상대인 경제협력체이자 미래의 경제상호원조회의(COMECON)를 조직하려던 막강한 적인 공산주의 앞에서 말이다. 또한 베를린장벽 건설 몇 개월 전인 1960년의 자본주의 손을 다시 한번 들어주면서 말이다.

이 기념행사는 OECD의 '독립성', '시민사회에 대한 개방', 소속 전문가들(750명에 이르고, 다양한 분야에 관여한다)이 가진 '세계적으로 인정받는 높은 수준의 능력'을 칭송하는 기회이기도 했다. 물론 이 기회에 '지속 성장과 오염권 시장', '지식사회', '고용정책 활성화', '사회자본과 인적자본', '부패 방지 투쟁', '빈곤의 함정', '구조조정' 등 이제는 필수 불가결하게 된 여러 기술 분야에서 이 기구가 떠맡게 된 선구자적 역할에 대한 찬사 역시 쏟아졌다. 아울러 새로 가입한 칠레, 에스토니아, 이스라엘, 슬로베니아 역시 축하를 받았는데, 이 국가들의 가입으로 OECD 회원국은 34개국으로 늘어났다.

자유무역의 '미덕' 앞에서, 그리고 현 시점의 경제위기에서 잘 벗어나기 위해 OECD 사무총장인 전 멕시코 재무장관 앙헬 구리아는, 강화된 경제협력과 어쩌면 브라질·인도·인도네시아·남아프리카, 게다가 중국과 러시아 같은 미래 회원국에게까지 확장된 경제협력에 대한 관례적 옹호론을 내세울 수밖에 없었다. 하지만 맛있는 음식과 새로 깐 회의장의 두툼한 양탄자로 완화되었다 해도 암울한 세계경제 동향 때문에, 이 국제주의자의 연설은 '최상의 삶을 위한 최상의 정책'이라는 제목이 붙은 여느 때보다 더욱 지루한 연설이 되고 말았다.

몇 가지 사건이 어둠 속에 묻혀버렸다. 그 이유는 그것을 상기시키면 축제 분위기를 망칠 우려가 있기 때문이었을 것이다. 1998년 다자간투자협정(MAI)의 실패,(2) 또는 1980년대 초 OECD 사무국과 마틴 펠드스타인(현재 버락 오바마 미국 대통령의 고문)과 같은 레이건 행정부의 매파들 사이의 대립 등이 좋은 예이다. 실제로 OECD 사무총장의 특별고문인 스티븐 메리스는 레이건의 경제·통화 정책의 영향과 해악을 비판했다. 또한 OECD 소속 전(前) 직원들의 이름 역시 지워졌다. 스티븐 메리스, 고스타 렌, 알렉산더 킹, 크리스트퍼 도우, 앵거스 메디슨, 론 가스, 그리고 말할 필요도 없이 코르넬리우스 카스토리아디스, 프랑수아 슈네, 마이클 폴락 등이 그들이다. 오늘날 이들은 모두 '이단적'이고 심지어 '시대에 뒤진' 사람들로 간주되는 듯하다. 하지만 이들은 여러 면에서 OECD가 지금과 같은 기구가 되지 않도록 노력했다.

이런 유형의 기구에는 소수파의 목소리와 지적 과감성을 수용할 수 있는 많은 둥지가 존재한다. 하지만 OECD는 강한 위계질서를 따르고, 또 전략적 문제에 대해 국제경제 관계를 지배하는 공적·사적 힘에 긴밀하게 연결되어 있는 전체 공리를 따른다. 그렇기 때문에 OECD 내에서 발생하는 불협화음이나 비판적 발언은 부차적이거나 묵살되기 일쑤이다. 게다가 이런 상황은 신자유주의 시절과 마찬가지로 케인스 시절에도 존재했다. 사소한 차이점이라면 직원 고용과 진급이 이제는 '성과 평가 체계'에 의해 이뤄지고, 직위 부여가 돌발적이고 분방한 행동을 불리하게 취급하는 좀더 간섭적인 인사관리에 종속되어 있다는 점 정도이다.

반(反)다자간투자협정 운동 이후, 그리고 불투명성이 교조주의보다 더 문제시되는 참담한 이미지에 맞서려는 취지에서, OECD는 투명성 제고를 위해 진지한 마케팅을 펼쳤다. 그러나 OECD의 실제 모습과 관련된 모든 것, 나아가서는 OECD를 좀더 잘 알려는 것을 목표로 하는 모든 시도에서(3) 과거와 같은 행동이 여전히 계속되고 있다. 가령 강제적으로 이루어지는 연구, 내부에서 허술하다고 판단된 결론에 대해 대외적으로 강경 자세를 취하기, 강제 사임 등이 그것이다.

OECD는 공식 담화를 통해 소속 전문가들이 가진 '독립성'과 '능력'이라는 말을 계속 읊어댄다. 하지만 OECD 회원국 대표들이 이 기구의 상징이라 할 수 있는 보고서를 작성할 때, OECD가 결정적 순간에 어느 정도까지 개입하는지를 보여주는 연구는 거의 없는 실정이다. 때로는 직접적으로 개입한다. 그 대표들을 예측·권고 사항의 작성이나 문제제기 과정에 참여하게 유도하는 경우에 그렇다. 때로는 간접적으로 개입한다. 예컨대 이 기구의 에이전트들이 회원국 대표들의 부정적 반응을 예상하고, 보고서를 수용할 만한 것으로 만들기 위해 그들의 기대에 부합해 자신들의 결론을 억지로 맞추려는 경우다. 결국 문제는 OECD가 분석과 경제·사회 분야에서 적절히 혁신하지 않는 것이고, 또 비인기 국내 정책에 대해 국제 차원에서 이루어진 평가의 정당성을 일방적으로 적용하는 데 있다. 최근 국제통화기금(IMF) 독립평가국(IEO)의 끔찍한 보고서에서 확인할 수 있듯이, 이것은 결국 초국가적 관료주의에 공통으로 해당되는 사항이다.(4)

같은 유형의 다른 국제기구들과 달리 OECD는 기금을 분배하지도 않고, 법적 준칙을 제정하지도 않는다. 이 기구의 존재 이유는 합의성 보고서(4만 명 정도의 분석가들이 매년 OECD의 연구단을 거친다)를 작성하고, 수천 명의 '전문가'들을 서로 연결시키는 데 있다. 사무총장 비서실과 회원국 각료이사회에 의해 집행부 차원에서 이루어지는 이런 평가 활동은 15개 정도의 분과에 의지하고, 이 분과들의 칸막이 구조에는 크게 보아 각국 각료들의 세력 판도와 관계가 반영된다. 그 결과, OECD 내에서는 경제분과(ECO)의 영향력이 가장 크다. 이 기구의 모든 전략적 출판물의 시발점이 되는 이 분과에 가장 많은 인원이 배속되어 있다.

경제분과 위원장은 OECD의 경제수석이고, 이 분과의 구성원 대부분은 각국 국고와 중앙은행(주요 국가 정예 관료들이 거쳐야 할 부서) 출신들이다. 경제분과는 경제정책위원회(EPC) 역시 주도한다. 이처럼 국내와 국제 차원 사이에 뚜렷한 구조적 유사성이 실재한다. 이같은 유사성을 통해 OECD와 국내 관료·학술계 사이에 참다운 의미에서의 연동관계가 정립되는 것이다. OECD의 더할 나위 없는 행적을 보여주는 창설 50주년 기념 출판물에서 케인스의 경제 이론에 대한 최소한의 언급이라도 찾으려는 것은 헛된 일이다. 그러니까 제2차 세계대전 이후의 번영과 밀접하게 연결되어 있는 케인스의 이론, 그리고 정확히 (신)자유주의 이론 전파의 선봉에 서고만 OECD가 모태로 삼던 케인스의 경제 이론 말이다.

결국, 1944년의 브레턴우즈 협정에 의해 실현된 협력 활동에 대해서는 일언반구도 없다. 다시 말해 국가 경제계획을 위한 새로운 조치들의 보호, 재력가들(1929년 경제공황의 책임자들로 간주된)의 힘에 대한 통제, 다자간 협상을 통한 환율정책 조율과 경기 부양정책 허용 등을 겨냥하는 국제 자본 동향의 엄격한 규제에 대해서는 아무런 언급이 없다. 하지만 OECD의 경제정책위원회 제3연구단은 이런 협상들이 논의되는 장(場)으로 이용되었고, 각국 정부에 최대 고용이 최우선 목표였던 정책 조정을 가능케 해주는 통계적·계량경제학적 자료를 제공해줬다. 국제 통화 체계의 교란과 레이건-대처 집권 시기의 정세 급변은 OECD 내부의 세력 균형에 커다란 영향을 미쳤으며, 그 결과 정책의 우선권이 인플레이션 억제와 노동시장의 유연화에 주어지기도 했다. 이런 면에서 OECD는 케인스 이전 시대와 실업·실업자에 대한 가장 조악한 시각과 다시 만나게 되었다.

다자간투자협정에 대한 강한 반발, 사회 분야에서 유럽연합의 평가 능력 제고, 사회주의적 자유주의로의 정권 교체와 더불어 OECD는, 2000년대 초 덜 독단적인 연구에 바탕을 두고 목소리를 누그러뜨릴 수밖에 없게 되었다. 당시 사무총장이던 캐나다인 도널드 존스턴은 재임 시절 내내 '반발'을 무마하려고 했다. "세계화는 이념적인 것이 아니라 거역할 수 없는 과정이다. 상업 교역과 자유 무역은 늘 막대한 이익을 창출했다. 총체적으로 보면 반대자들의 압박 역시 득이 되었고, 칭찬받을 만하다는 평가를 받기도 했다."(5) 정확히 그 시기에 환경단체 '지구의 친구들'(Les Amis de La Terre)은 그에게 '위선자 상패'를 수여했다. 이는 OECD와 자본주의의 '녹색화' 전략과 동일시되는 것으로, '지속 가능한 성장'의 주제들에 대한 OECD의 처지를 고발하기 위함이었다.

강대국들의 낙원

그로부터 몇 달 전, <르 피가로>는 '사회 진보가 우선이다'라는 제목 아래 OECD의 이념 진열장을 새로 개장한 존스턴 사무총장의 견해를 보도했다. "사회위원회와 경제위원회를 분리시키는 것은 실수였다. 정확히 이 모델이 OECD에서 다시 만들어졌던 것이다. (중략) 경제성장의 주요 구성 요소는 지혜에 기초한 사회이다. 이에 비춰보면 사회문제, 교육, 건강, 요컨대 성장의 중심에 있는 인적자본의 질과 경제 이익을 분리시키는 것은 불가능하다. 여러 문제에 접근하면서 OECD가 균형을 잃은 조직으로 보일 수 있다는 것을 나는 십분 이해한다. 하지만 오늘날 이것은 더 이상 사실이 아니다."(6) 당시 존스턴 사무총장에 의해 언론에 배포된 보고서는 포르토 알레그르의 세계사회포럼(WSF)에 걸맞은 특색을 지닌 것으로, 제목은 '단결된 세계를 위하여: 새로운 사회 어젠다'였다.

'사회적 요소'의 시세는 OECD 가치거래소에서 급등하고 있다. '국가별 연구' 범위에서 사회적 요소는 빈곤 증가, 장기 실업자들의 보상 장치에 대한 의존성 혹은 '사회적 배제' 등에 대한 강조 단계를 거친다. 고용노동사회분과(DELSA) 처지에서 보면 사회적 요소는 새로운 관리, 이 분과의 여러 일에 대한 설명회 증가, OECD의 '고용 전략'에 대한 재평가의 기회이기도 하다. 현재 OECD는 과거 10년간의 가장 독단적인 기대치와 거리를 두고 있다. 2006년, 이 기구는 최저임금(만일 이것이 합리적 수준에서 책정됐다면)이 긍정적 효과를 발휘할 수 있고, 또 고용보호입법과 실업 방지 투쟁의 결과 사이에는 그 어떤 확고한 관계도 정립될 수 없었다는 점을 인정한다.(7) 그때부터 이 기구는 하나가 아니라 가능한 노선이 여럿 있다고 단언한다. 예컨대 앵글로색슨과 스칸디나비아의 모델은 고용과 실업 분야에서 동등한 성과를 내고 있는데, 전자는 커다란 불평등을, 후자는 많은 공공 지출을 대가로 치르고 있다. 이 경우 덴마크식 '유연 안정성'과 '사회적 단결'이라는 주제는 사회적 요소를 훨씬 잘 통합시킬 수 있고, 또 '구조적 경직성'에 맞선 투쟁에 대한 원칙과 결별하지 않을 정도로 충분히 유연한 것처럼 보인다.(8)

마지막으로 2001년 통계분과(SD)에서는 '사회자본'과 '인적자본'의 강세하에 '사회적 지표' 혹은 '웰빙'에 대한 고찰로의 회귀 현상이 발생했다.(9) 그 결과, 이 분과는 2010년께 '경제성과 및 사회발전 측정위원회'(CMEPSP), 일명 스티글리츠위원회(스티글리츠·센·피투시 등으로 구성된 위원회) 보고서의 주요 내용을 확보하게 되었다. 이 분과는 50주년 기념행사 때 '어떻게 사는가? 웰빙의 측정'이라는 제목으로 새로운 출간물을 발간했다. 늘 그렇듯 이 출간물은 비공개로 준비되었다. 가장 협소한 경제주의에서 벗어나면서 교육·건강·환경의 질 등에 대한 지표들을 통합시키고, 그렇다고 해서 '사회적 건강'(가난과 불평등, 건강보험 보장 또는 실업보험 등)(10)의 지표를 지나치게 강조하지 않으면서, 부 또는 웰빙을 계량화하려는 것이다. 이런 시도를 통해 미국이 칠레·멕시코·터키·이스라엘과 함께 가장 두드러진 소득 불평등 국가의 자리를 차지하는 것을 볼 수 있으며, 또한 'OECD의 많은 나라에서 소득이 빈곤 한계선 아래 위치한 사람들의 수가 증가했다'는 것을 알게 된다.(11)

이같은 방향의 재조정은 동맹 전략을 강제적으로 재구성하는 것으로 분석될 수 있다. 사회민주주의와 신자유주의 계획 사이에서 영국의 토니 블레어나 미국의 빌 클린턴식 모델에 기초해 '제3의 길'을 설파한 신민주주의 또는 사회주의적 자유주의 정부들(당시 유럽에서 대세였다)이 곧장 이 재조정에 매혹되었고, 그 결과 경제적으로 재무장하게 되었다. 또한 재조정을 통해 새 가맹국들은 안심할 수 있게 되었다. 실제로 이 가맹국들은 IMF의 구조조정 계획으로 인해 쓴맛을 본 후 동남아시아국가연합(ASEAN)과 남아메리카국가연합(UNASUR) 같은 대체 협력을 위한 노선을 모색했다. OECD는 정치·과학의 구습에서 좀더 포괄적으로 벗어나려 애쓰고 있다. 대안세계화주의자들, 국제노동기구(ILO) 같은 국제기구들이 신자유주의의 '사회 비용'에 대해 가하는 비판을 어떻게 막아낼 것인가?(12) 또한 반(反)규제완화 국가들의 경제적·사회적 성공을 어떻게 설명할 것인가?

OECD의 논조 변화는 통화 및 예산 정책, 또는 시장의 규제완화와 아무 관련이 없다. 이와는 반대로 '성장을 향해서'라는 제목이 붙어 있고, 경제분과에서 추진한 OECD의 새로운 거시경제적 일정은 1980~90년대 방향을 2005년에 연장한 것이다. 가령, 경쟁력 강화를 위한 인플레이션 억제와 노동시장의 유연화는 부동의 받침돌로 남아 있다.

한창 재정적 소요를 겪고 있던 2009년 6월 24~25일의 각료이사회 결론은 OECD의 전체 공리에 반하지 않는 것이다. "우리는 세계경제의 유연화와 생산성을 증가시키는 구조 개혁을 노동시장과 생산물 시장에 빠르게 적용하는 것이 공적 예산의 악화와 재정위기로 야기된 생활수준의 후퇴를 치유하는 근본이라는 점을 인정한다."(13)

2006년도 간행물 '경제 개혁'에서, 당시 경제수석 장 필리프 코티스(현재 국립통계 및 경제조사연구소(INSEE) 소장)는 이렇게 평가했다. "은행 분야에서 경쟁에 족쇄를 채우는 것은 금융 분야의 성장, 따라서 경제성장에 제동을 걸 수 있다."(14)

글•뱅상 게옹 Vincent Gayon 사회과학계열 상호학제연구소(IRISSO) 연구원

번역•변광배

(1) ‘슬라이드 영상’에서 발췌. www.oecd.org.
(2) 프랑스에서는 <르몽드 디플로마티크>에 의해 폭로되었다. ‘새로운 세계 자본주의 선언’, 1998년 2월.
(3) 참조. 자크 라그루아 미셸 오페를레(감수), <제도의 사회학>, 블랭 출판사, 파리, 2010.
(4) 피에르 랭베르, ‘국제통화기금에 키를 씌우기’, <르몽드 디플로마티크>, 2011년 8월호 참조.
(5) ‘OECD는 세계화의 피스톤이다’, <리베라시옹>, 파리, 2002년 8월 7일.
(6) ‘사회적 진보가 우선이다’, <르 피가로>, 파리, 1999년 3월 2일.
(7) ‘고용 전망: 고용과 소득의 촉진’, OECD, 파리, 2006.
(8) ‘고용 전망’, OECD, 파리, 2004.
(9) ‘각 국가의 웰빙에 대해: 인적·사회 자본의 역할’, OECD, 파리, 2006.
(10) 이 주제에 대해서는 ‘다른 부의 지표들을 위한 포럼(FAIR)’이 주도하는 성찰 참조.
(11) ‘어떻게 사는가? 웰빙의 측정’, OECD, 파리, 2011. 또한 피에르 랭베르,  ‘경제협력개발기구에서는 이렇다, 나는 생각한다 고로 나는 도망간다’, <르몽드 디플로마티크>, 2012년 3월호 참조,
(12) 세계화의 사회적 차원에 대한 세계위원회, ‘세계화의 사회적 차원’, ILO, 제네바, 2004.
(13) 각료이사회(2009년)5/FINAL.
(14) ‘경제 개혁: 성장을 향하여’, OECD, 파리, 2006.

수치로 보는 OECD (2011)

-34개 회원국
-3억4200만 유로의 예산
-주요 출자국: 미국(25%), 일본(16%), 독일(9%), 영국과 프랑스(7.5%씩)
-연간 4만 명에 이르는 분석가들이 연구 모임에 참여
-2500명의 에이전트, 그중 750명 정도가 경제학자
-1750명의 번역가·통역가·통계가·행정직원·기술직원
-경제학자의 기본 월급(상여금 제외): 세금 면제를 받으며 4천~1만1천 유로
-통역가의 기본 월급(상여금 제외): 세금 면제를 받으며 4천~8천 유로
-일반 직원의 기본 월급(상여금 제외): 세금 면제를 받으며 2500~4500유로
-2개국 언어로 연간 250종 간행
-본부 위치: 프랑스 파리16구의 샤토드라뮈에트.

불확실한 판단

2008년 아일랜드와 관련된 경제 연구에서 OECD의 경제전문가들은 이 나라 은행들이 ‘수익률과 자본축적률이 아주 높으며, 따라서 충격에 저항할 수 있는 강한 힘을 가질 것이다’라고 예상했다.(1) 그들은 또한 아일랜드 은행의 ‘미국 모기지 시장에 대한 아주 약한 노출성’을 강조했다. 하지만 1년 후, 서브프라임 위기가 이 에메랄드 섬을 파산시켰고, 그 결과 예산 적자는 국내총생산(GDP)의 32%에 달하게 되었다.

아이슬란드에 할애된 경제 연구에 대해 말하면, OECD는 이 나라의 금융 분야를 평가하기 위해 무디스 같은 신용평가회사에 의뢰한 적이 있다. 이들의 평가는 다음과 같다. “이 나라의 금융 체계는 전반적으로 건강하다. 스트레스 테스트에 의하면, 아이슬란드 은행들은 신용과 시장에 대한 상당한 규모의 충격에 충분히 견딜 수 있다고 본다. (중략) 투자자들의 우려에도 불구하고 아이슬란드 은행들은 여러 기준에 비추어볼 때 건강하다. 이는 이 은행들의 자체 평가가 증명해주는 것이기도 하다.”(2) 이 나라의 경제를 휩쓸어버린 금융시장 폭락이 있던 2008년 10월, 이 신용평가회사들은 태연자약하게 다음과 같이 말한다. “대은행들이 어려움에 처할 경우, 아이슬란드 정부가 자금 투여 능력이 있을지 심각한 의심을 품을 수 있다. 이같은 재정 상황에서 지지를 받지 못하는 은행가가 자신의 직무를 수행한다는 것은 극도로 위험스러운 일이었다.”(3)

글·뱅상 가이옹 Grayona & 밀레나 유네스린하르트 Miléna Younès-Linhart

(1) <OECD의 경제 연구: 아일랜드>, OECD, 파리, 2008.
(2) <OECD의 경제 연구: 아이슬란드>, OECD, 파리, 2008.
(3) <OECD의 경제 연구: 아이슬란드>, OECD, 파리, 2009.