대규모 봉쇄는 과연 필요했나

2020년 봄, 전 세계적으로 시행된 첫 번째 보건 봉쇄는 현대사에서 매우 드물게 모든 사람이 각자의 견해를 갖게 된 사건이었다. 그만큼 사람들 사이에서 이 문제에 대한 입장은 분명하고 단호한 경우가 많았으며, 그 의견들은 대체로 몇 가지 제한된 사례와 비교를 통해 형성되었다. 예를 들어, 중국의 경우는 ‘전체주의적 통제’라는 프레임으로, 스웨덴은 ‘방임에 가까운 느슨한 방역’이라는 평가로, 미국과 브라질은 도널드 트럼프와 자이르 보우소나루의 혼란스러운 대응을 상징하는 사례로 자주 거론되었다.

이처럼 각국의 극단적 사례들이 대조되면서, 그 중간 어딘가에서 전 세계적으로 통용될 법한 팬데믹 대응 모델이 자연스럽게 형성되었고, 그 모델은 강도와 형태에 차이가 있을 뿐, 국경 봉쇄, 학교와 상점, 비(非)필수 사업장의 폐쇄, 공공 집회 및 각종 행사 금지, 경찰의 단속과 통제를 동반한 자택 대기 명령을 핵심 요소로 하는 공통된 그림을 만들어냈다. 

이렇게 만들어진 세계적 대응 모델은 각국 정부가 내린 개별적 조치를 마치 보편적이고 필연적인 선택인 것처럼 보이게 만들었다.

법치와 생존, 어디까지 양보해야 했나

5년이 지난 지금, 당시의 상황은 훨씬 선명하게 보인다. 불확실한 상황에 똑같이 직면했던 각국 정부들은 서로 매우 다른 정책들을 선택했다. 당시 네덜란드 총리가 말했던 것처럼, “50%밖에 모르는 상황에서 100%의 결정을 내려야 하는” 각국은 각기 다른 길을 택한 것이다. 이러한 사실은 매우 단순하면서도 본질적인 한가지 질문을 떠오르게 한다. 

엄격한 봉쇄 정책은 과연 피할 수 없는 선택이었는가?

다시 말해, 그토록 강력한 조치들이 실제로 코로나19의 치명적 확산을 막는 데 결정적 역할을 했는가, 아니면 공공의 자유를 덜 제한하는 방식으로도 더 나은 결과를 낼 수 있었던 것은 아닌가라는 문제다. 

이 질문은 단순히 뒤늦게 과거를 되짚어보며 “그때 이렇게 했어야 했다”라는 식의 후회를 위한 논쟁이 아니다. 오히려, 보건 위기라는 명분으로 법치주의를 정지시킬 때, 우리가 실제로 무엇을 하고 있었던 것인지 깊이 성찰해보자는 의미에서 던지는 질문이다.

프랑스식 봉쇄 vs 유럽식 봉쇄

팬데믹이 시작된 지 몇 주 후, 전 세계 여러 연구팀이 각국의 보건 정책을 수집 및 분류해 누구나 열람할 수 있는 데이터베이스 형태로 공개하기 시작했다. 하지만 이러한 정책들을 제대로 분석하기 위해서는 우선 ‘봉쇄(confinement)’라는 용어 자체에 대한 오해부터 바로잡을 필요가 있다.

영어로는 ‘록다운(lockdown)’이라고 표현되는 이 용어는 수많은 연구에서 학교 폐쇄, 국경 봉쇄, 집회 금지, 자택 대기 명령 등을 모두 뭉뚱그려 지칭하는 경우가 많았다. 이렇게 폭넓게 정의할 경우, 2020년 봄에 아무런 봉쇄도 하지 않은 나라를 찾는 것은 거의 불가능하다.

대부분의 국가가 최소한 이들 조치 중 하나 이상은 시행했기 때문이다. 그러나 보다 좁은 의미에서 ‘봉쇄’란 주민들에게 자택 대기 명령(stay at home order)을 내리고, 필수적인 이유 외에는 외출을 금지하며, 경찰이 외출 목적의 정당성을 확인하는 방식의 조치를 의미한다.

이런 형태는 ‘프랑스식 봉쇄’라 부를 수 있는데, 프랑스에서는 외출 시 반드시 본인이 직접 작성한 외출 증명서를 지참해야 했고, 그 증명서에는 본인 이름, 주소, 날짜, 시간, 외출 사유가 기재되어야 했다.

또한, 하루 한 번의 운동 허용 같은 제한 조건도 붙었다. 유럽에서는 소수의 국가만 이러한 강력한 형태의 봉쇄를 경험했다. 대표적으로 프랑스, 이탈리아, 그리스가 해당한다.

반면, 스페인과 세르비아는 증명서 제도는 도입하지 않았지만, 산책 자체를 금지하는 방식으로 이동을 제한했다. 대다수 북유럽 국가들(덴마크, 노르웨이, 네덜란드, 스웨덴, 아이슬란드 등)과 독일의 상당수 주(Land, 란트)들은 외출 자체는 규제하지 않았으며, 다만 집회와 모임을 금지하는 방식으로 방역 조치를 취했다.

이 경우 경찰도 시민들이 외출 중 무엇을 하고 있었는지 따져 묻는 권한은 갖지 않았다. 한편, 영국과 벨기에는 산책에 대한 별도의 제한을 두지는 않았지만, 외출 목적에 대한 설명은 요구했다. 결과적으로, 이들 국가에서는 사실상 자유로운 외출이 가능했던 셈이다.

다음번 팬데믹 온다면, 덴마크나 일본으로 가야

실제 상황은 공식 규정과 상당히 다를 때도 있다. 예를 들어, 우크라이나는 매우 엄격한 방역 조치를 발표했지만, 정작 그 조치를 위반한 경우에도 별다른 처벌이 뒤따르지 않았다. 유럽에서는 스페인, 프랑스, 이탈리아가 가장 강력한 단속과 처벌을 시행한 상위 3개국이었다.

스페인은 첫 위반 시 601유로(약 87만 원)의 벌금을 부과했으며(2), 2020년 봄에만 100만 건의 벌금 부과가 이루어졌다. 프랑스는 110만 건, 이탈리아는 42만 건의 벌금을 부과했다. 인구 대비 벌금 부과 비율로 보면, 2020년 봄, 영국에서 거리에서 적발되어 벌금을 받을 위험은 프랑스의 1/56 수준에 불과했다. 프랑스에서는 공공장소에 있는 모든 사람을 잠재적 위반자로 간주하는 분위기가 형성될 정도로 강력한 단속이 이루어졌다.

구글이 팬데믹 기간 동안 공개한 스마트폰 위치 데이터는 각국의 봉쇄 강도가 어느 정도였는지를 보여주는 좋은 자료다. 이 데이터를 분석해 보면, 2020년 1~2월을 기준으로, 필수 상점과 비필수 상점 방문율, 공원 등 야외 공간 이용률, 자택 체류 시간이 각국에서 어떻게 변했는지를 확인할 수 있다.

2020년 3월 1일부터 6월 1일까지, 유럽 국가들은 크게 세 그룹으로 나뉘었다. 먼저, 이탈리아, 스페인, 프랑스는 겨울철 평균과 비교해 공원 등 야외 공간 이용률이 25%에서 50%까지 감소했다. 반면, 영국은 야외 공간 이용률이 거의 변하지 않았다. 그리고 독일, 네덜란드, 리투아니아, 노르웨이, 핀란드, 스웨덴, 덴마크에서는 야외 활동이 평소 봄철처럼 35%에서 최대 80%까지 증가했다.

결국, 프랑스인, 이탈리아인, 스페인인들은 엄격한 봉쇄 아래 거의 집에 갇혀 지낸 반면, 유럽의 상당수 국가에서는 시민들이 비교적 자유롭게 야외를 거닐 수 있었다. 그렇다면, 이러한 이동의 자유가 해당 국가들에서 더 높은 감염률이나 사망률로 이어졌을까? 이 물음이 남는다.

수많은 학술 연구들은 봉쇄 조치가 코로나19 팬데믹 초기의 충격을 완화하는 데 상당한 기여를 했다는 점을 보여준다.(3) 그러나 이 연구들 상당수는 ‘록다운’이라는 단어 아래 학교, 식당, 대학, 비필수 상점 폐쇄, 집회 제한, 자택 대기 명령 등 모든 접촉 회피 조치를 하나로 묶어 분석하는 경우가 많다.

다행히도, 일부 연구에서는 이러한 조치들을 개별적으로 평가해 각각이 미친 영향을 구체적으로 분석했다.(4) 그 결과, 자택 대기 명령(외출 금지령)은 효과가 거의 없었으며, 학교 및 직장 폐쇄, 집회 제한이 감염 및 사망자 감소에 가장 큰 영향을 미친 주요 요인으로 드러났다.

자유로운 방역 정책을 펼친 국가들이 그 대가로 심각한 희생을 치렀는지를 확인하기 위해, 각국의 초과 사망률(2015~2019년 평균 사망률과 비교한 실제 초과 사망 수치)을 봉쇄 강도 지표와 비교할 수 있다(옆 지도 참고). 이렇게 살펴보면, 덴마크, 라트비아, 일본, 대만은 자택 대기 명령 같은 강제적 봉쇄 없이도 2020년 오히려 사망률이 감소한 것으로 나타났다. 독일, 핀란드, 한국, 아이슬란드, 슬로바키아는 2020년 사망률이 크게 증가하지 않았다.

참고로, 초과 사망률은 단순히 코로나19로 인한 사망만을 의미하지는 않는다. 팬데믹을 억제하기 위해 시행된 각종 정책이 2차적으로 초래한 사망까지 포함하는 지표다. 따라서 스페인이나 페루처럼 극단적 봉쇄 조치와 엄청난 사망자 수가 동시에 나타난 국가들은 많은 의문을 남긴다. 

도대체 몇 명이나 ‘코로나’가 아닌 ‘봉쇄’로 인해 목숨을 잃었는가?

여기에 대한 답을 찾기 위해 살펴봐야 할 요소 중 하나는 요양원 거주자들에 대한 열악한 보호와 부실한 돌봄 체계였다. 실제로 코로나19 사망자의 중앙값 연령은 80세를 넘었으며, 프랑스와 스페인에서는 요양원 거주자가 1차 유행기 전체 사망자의 절반을 차지했다. 이처럼 대규모 사망을 막기 위해 필요한 것은 공공장소에 경찰을 배치하는 것이 아니라 보다 정교한 맞춤형 보호 정책이었다.

결국, 다음 팬데믹이 온다면 어디서 보내는 게 가장 나을까? 덴마크나 일본을 선택하고, 페루나 스페인은 피해야 한다. 프랑스에 머무는 것도 좋은 선택은 아니다. 그리고 무엇보다, 요양원은 반드시 피하라. 

글·테오 불라키아 Théo Boulakia  & 니콜라 마리오 Nicolas Mariot
사회학자. 『증명서: 2020년 봄, 대중적 복종의 경험』(아나모사, 파리, 2023) 공동 저자. 

(1) 이 글에서 인용한 다양한 학술 자료들은 『L’Attestation』에 수록되어 있으며, 그래프 작성에 사용된 데이터는 아래 웹사이트에서 확인할 수 있다. https://l-attestation.github.io 
(2) 2021년 7월 14일, 스페인 헌법재판소는 2020년 봄에 시행된 봉쇄 조치가 위헌이라고 판결했다. 이에 따라, 당시 봉쇄 위반으로 벌금을 냈던 모든 사람들은 2022년 1월부터 이자까지 포함해 환불을 신청할 수 있는 권리를 갖게 되었다.
(3) 이 글에서 언급된 대표적 연구로는 다음과 같은 것들이 있다. Seth Flaxman 외, 「유럽에서의 비약물적 개입(NPI)이 코로나19에 미친 효과 추정」, <Nature>, 런던, 제584권, 제7820호, 2020년 8월
(4) Jan M. Brauner 외, 「코로나19 대응을 위한 각국 정부 조치의 효과 추정」, <Science>, 워싱턴 DC, 제371권, 제6531호. 2021년 2월 19일. 최근 연구로는, Simon Galmiche 외, 「서유럽 13개국에서 코로나19 팬데믹 기간 동안 나타난 초과 사망 양상과 요인 분석」, <BMC Global and Public Health>, 런던, 2024년 12월 9일.