제노포비아의 포로가 된 사회복지정책

국가재정난이 심화되자 부정수급자와 외국인을 몰아내고 복지모델을 수호해야 한다는 목소리가 점차 높아지고 있다. 이런 강경한 주장이 프랑스 행정기관은 물론 많은 유럽의 정치 지도자들 사이에서 설득력을 얻고 있다.

유럽연합이 경제위기를 탈출할 해법을 둘러싸고는 의견이 첨예하게 엇갈리면서도, 모든 유럽 정치지도자들이 이구동성으로 동의하는 것이 있다. 바로 복지제도를 남용하는 자들을 근절해야 한다는 주장이다. 아프리카, 마그레브 출신의 이민자뿐 아니라 요즘은 로마족(집시)까지 ‘복지수혜자’를 대상으로 벌이는 이 새로운 십자군 전쟁의 주요한 표적이 되고 있다.

올해 4월 23일 독일·영국·오스트리아·네덜란드의 내무장관들은 아일랜드 대통령에게 보낸 서한에서 ‘자유로운 이동에 대한 권리를 무차별적으로 남용하거나 부정하게 사용하는 다른 EU 회원국 국민의 행태’를 비판하며 불만을 표시했다. 말하자면 경제이민이 ‘복지수당 관광’(좀 더 유리한 사회보장 혜택을 받기 위해 다른 EU 회원국으로 이동하는 행태를 꼬집는 말-역주)으로 변질되고 있다는 주장이다. 그러나 정작 사회·법률적 현실을 지켜보면 이런 불만이 무색할 지경이다. 모든 유럽국에서 외국인과 로마족은 그야말로 가장 취약한 의료 사각지대에 놓여 있기 때문이다.

더욱이 기초생활보장급여(minima sociaux) 역시 엄격한 거주 기간 조건을 충족한 이민자에게만 지급될 뿐이다. 한 예로 프랑스에서는 최소 5년 이상 노동 가능한 체류증을 소지한 이민자에게만 능동적 연대수당(RSA·기존의 저소득층 지원수당(RMI)과 편부모수당(API)을 통폐합한 기초생활보장급여의 일종으로, 일자리가 없는 극빈층에게 최저생계비를 지원하는 ‘RSA socle’과 최저임금 미만의 일자리에 취업한 저소득층에게 그 차액을 보전해주는 ‘RSA activité’로 나뉜다-역주)이 지급된다.(1) 그렇다고 해서 앞선 사회관을 그저 현실과 동떨어진 판단으로 인해 빚어진 오류라며 대수롭지 않게 여긴다면 그 역시 잘못된 태도라 할 것이다.

경제 위기와 도덕적 공황(moral panic:사회학자 스탠리 코헨이 처음 제기한 개념으로, 사회 다수 집단이 특정 이슈나 특정 집단을 사회의 지배적 가치를 위협하는 존재로 규정하고 공포에 근거해 이들을 사회에서 배제하려 하는 것-역주)이 팽배한 시대에 이 같은 사회관은 결정적인 이데올로기 구실을 하고 있기 때문이다. 요컨대 평소 같았으면 일부 국민들에게 반감을 불러일으켰을 수도 있을 외국인 배척 정책에 대해 이 같은 사회관이 명목적으로 타당성을 부여하고 있는 것이다.

단순하면서도 효과만점인 이 수사법은 사회보장제도 존속을 외국인에 대한 반감과 결부시키는 것을 주전략으로 삼고 있다. 특히 이런 수사법은 오늘날 ‘복지국가 개혁’을 자양분 삼아 더욱 번성하고 있다. ‘복지국가 개혁’은 겉으로는 사회복지 합리화와 복지부정 근절이라는 허울 좋은 명분을 내세우고 있지만, 실제로는 노동 조건과 삶의 질이 악화된 공무원 사이에 내적 불안감을 조장하는 동시에, 사회복지 약화라는 사회적 불안정까지 함께 불러일으키고 있다. 한 마디로 외국인을 배척하는 수단으로 이제는 인종차별주의적인 국가관이 아니라, 그보다 훨씬 더 많은 사람들의 공감을 불러일으킬 수 있을 만한 이상, 다시 말해 ‘프랑스 사회보장제도’를 살려내야 한다는 명분이 동원되고 있는 것이다. 가령 국민전선(FN)이 내놓은 의료 분야 관련 정책안도 당의 입장을 이렇게 설명하고 있다. “프랑스 자국민을 우선시하는 방향으로 복지 재정 균형을 회복해야 한다. 모든 복지 혜택은 1년 동안 지속적으로 프랑스에 거주하며 사회보장분담금을 납입한 사람에게만 제공하도록 해야 한다. 불법체류자를 대상으로 한 국가의료보조제도(AME)를 철폐해야 한다. 외국인의 사회권과 의료보장 관련 양자협약 이용 등에 관한 사항을 감시하기 위한 기구를 창설해야 한다. 복지부정과 복지남용을 근절해야 한다.”(2)

이민자 탄압 위한 복지국가 레토릭

이런 주장은 이제 비단 FN만의 단골 주제가 아니다. 스웨덴, 덴마크, 네덜란드 등에서도 이미 많은 정당들이 극우 사상과 좌파의 관심사를 절묘하게 버무린 명분을 내세워 복지국가 개혁을 부르짖고 있다. 유럽 반동 운동에 대한 연구서를 펴낸 앤드류 히긴스 기자도 이렇게 지적한다. “덴마크 국민당은 적어도 자국민을 위해서만큼은 복지제도의 옹호자로 변신했다. 덴마크 국민당이 ‘국수주의적 사회복지관’을 표방하고 나서자, 다른 유럽의 포퓰리스트 정당들도 줄줄이 자국의 연금제도와 복지 혜택을 누리는 외국인을 비난하며 이러한 흐름에 가세하고 있다.”(3) 한편 프랑스에서도 지난 10월 학교를 마치고 집으로 돌아가던 고교생 레오나르다 디브라니가 체포·추방된 이후, 장프랑수아 코페 대중운동연합(UMP) 대표가 마치 프랑스 사회보장제도의 존속 여부가 이에 달려있기라도 하다는 듯, (수입이 없는 불법체류자를 위한) 국가의료보조제도(AME)를 철폐해야 한다고 주장했다.

진보적인 명분을 수단 삼아 만만한 적을 상대로 거센 반대 여론을 조성하는 수법은 비단 어제오늘의 일이 아니다. 2000년대 중반 이미 유럽의 우파나 극우파들은 양성평등과 정교분리원칙을 수호한다는 미명 아래 각 정부 여당들이 이슬람 흠집내기에 동참하도록 부추긴 바 있다. 다만 이번에는 대상의 폭을 조금 넓혀 복지제도를 남용한다고 의심되는 모든 사람들을 배척하기 위해 복지 모델 수호라는 명분을 들이대고 있는 것뿐이다. 이제는 오로지 국가재정 위기의 진정한 원인에서부터 국민의 관심을 돌려놓으려는 정부들만 복지부정 근절을 외치는 것이 아니다. 요즘에는 복지부정 근절이 행정기관을 ‘현대화’하는 임무를 맡은 고위 공직자들까지도 결집하는 논거가 되고 있다. 더 나아가 모든 복지 관리를 담당하는 공무원들 사이에서도 복지부정은 1순위로 척결해야 할 매우 중대한 문제가 되고 있다.

우리는 이민관리사무소에 대한 현장 취재를 바탕으로, 복지국가 수호라는 레토릭이 사실상 일선 현장에서 이른바 ‘창구 정책’(외부적으로 행정관청이 기본권 준수를 표방하면서 일선 현장에서는 이를 무시하는 눈속임 정책-역주)이라 불리는 정책을 구사하는 공무원들을 단단히 결집하는 구심점 역할을 하고 있다는 사실을 확인할 수 있었다. 사실상 현장의 일선 직원들은 성별도 다르고 다양한 정치·사회적 견해를 지니고 있음에도 모두 동일한 임무를 부여 받고 있다. 즉 이민자에 대한 모든 복지혜택이 정치·사회·경제적 질서를 유지하는 데 위해가 되지 않도록 예방하는 일이다. 하지만 어떻게 하면 공무원들이 이 임무에 동참하도록 만들 수 있을까? 오랫동안 이민자 단속이라는 목표는 외국의 불공정한 경쟁으로부터 자국의 노동 시장을 보호해야 할 필요성을 통해 의미를 지녀왔다. 그런데 오늘날에는 여기에 ‘복지의존자’를 색출하거나, 이민자를 복지국가의 파괴자로 낙인찍는 것을 목표로 한 윤리적 성격의 십자군 전쟁까지 가세하고 있다.

복지수혜자들에 대한 왜곡된 시선

외국인이 프랑스에 와서 복지혜택을 누리며 자국의 재정적자를 가중한다는 우려는 특히 의료상 사유로 불법 체류를 합법화하는 업무를 담당하는 공무원들 사이에서 더욱 팽배하다. “의료상의 사유에 따른 불법체류 합법화를 심사하는 과정에서 우리가 할 수 있는 일은 아무 것도 없다. 모든 것이 의료진의 견해에 따라 판가름 난다. 다행히 오늘날 불허 의견이 조금 많아지고는 있다. 하지만 어쨌든 이 같은 제도가 오남용되는 현실은 개탄스럽기 그지없다. 정작 프랑스 국민들은 일부 의약품에 대한 의료보험 혜택조차 받지 못하는 게 오늘의 현실이다. 우리 같은 공무원들이 보기에 이것은 엄청난 차별 행위다. 그런데도 정부는 외국 환자들을 위해 의료복지 혜택을 제공하는 것을 서슴지 않는다. 이것은 정말이지 말도 안 되는 불합리한 처사이다.”(과거 상담창구에서 일하다가 지금은 이민심사 업무를 맡고 있는 한 여직원과의 인터뷰)

이민을 사회보장제도 약화의 원인으로 보는 시각은 특히 고령자에 대한 사회보장급여 지급을 담당하는 관청들에서 더욱 두드러진다. 외국인도 자국민처럼 사회보장 혜택을 받으려면 프랑스 내에 거주해야 한다는 이유로, 2000년대 말부터 건강보험공단은 사회보장급여를 수급 받으면서 이따금 고국을 방문하는 고령 이민자를 상대로 무자비한 단속을 벌여오고 있다. 외국인을 표적으로 한 복지부정과의 전쟁은 특히 복지재정 위기를 국가정체성 문제와 결부시키는 효과를 낳고 있다.(4) 일부 공무원들에게서 ‘우리 프랑스인’과 ‘저 외국인들’이라는 대립구도는 서로를 단단히 결속하며 일체감을 형성하는 수단이 되고 있다. 악의적이거나 교활하게 보이는 복지수혜자들에게 정면으로 맞서고 싶다는 공무원들의 이런 욕망은 비단 이민관리사무소에서만 나타나는 현상은 아니다. 실업보험창구나 더 넓게는 복지수당을 관리하는 모든 관공서에서도 이런 현상이 두루 나타나고 있다.

1990년대 말부터 대부분의 유럽 국가는 복지제도를 합리화한다는 미명 아래 수급자 단속을 꾸준히 강화해왔다. 오랫동안 부수적이거나 지엽적인 활동으로 치부되던 취약계층 관리가 정부의 선결정책의 반열에 오르면서, 대대적인 재정적 지원이 이뤄지고 있다. 각종 화이트칼라 범죄에 대한 감시는 느슨해진 반면, 행정관청 사이에 정보 교환이나 자료 전산화 작업이 한층 강화되면서 복지지원금에 의존해 살아가는 모든 사람들을 대상으로 한 관리감독이 더욱 치밀해졌다. 이제 복지수급자가 행여 소득을 납세고지서의 금액과 다르게 기재하기라도 하면 다시 제대로 정정 신고를 하지 않는 경우 복지수급 권리를 박탈당하고 만다.(5) 가족수당기금(CAF)의 경우에도, 부당수급자로 추정되는 자의 정보를 적발하기 위해 개발된 프로파일링 기법인 이른바 데이터마이닝(datamining:많은 데이터 가운데 숨겨져 있는 유용한 상관관계를 발견하여 미래에 실행 가능한 정보를 추출해내고 의사 결정에 이용하는 과정-역주) 기법이 대규모 단속을 위한 신무기로 활용되고 있다. 이처럼 가족 구성 현황, 직업, 소득원, 24개월간 수급 내역 등의 정보를 자동 수집 및 기록할 수 있게 되면서, 가족수당기금(CAF)에서 통계관련 업무를 보는 담당자들은 단속대상인 수급자 1명당 무려 천여 건의 정보를 보유할 수 있게 되었다.(6)

엉뚱한 곳으로 칼 겨누는 공무원들

물론 부정수급자를 정의하는 기준들은 여전히 베일에 가려져 있다. 그러나 어쨌든 그 효과만큼은 가공할 만하다. 데이터마이닝 기법이 도입되고 6개월이 지난 뒤 복지수당 착오 지급(더 많이 혹은 더 적게 지급된 경우) 적발 건수는 무려 38%이나 증가(7)했고, 단속자가 회수한 전체 수당 액수도 평균 두 배가량이 불어났다. 우리는 여기서 가족수당기금(CAF) 사무소 소장들이 데이터마이닝을 가동해 기초생활보장급여 부정수급자를 처벌할 수 있도록 관련 관청의 공무원들의 동의를 받아내는 과정에서도 앞에서와 똑같은 논리가 동원되고 있다는 점을 확인할 수 있다. 바로 권리를 누릴 자격이 되는 사람들이 복지 혜택을 더 잘 누릴 수 있도록 서비스의 질을 개선하는 것만이 중요하다는 논리다. 하지만 정작 자신이 수급권자임을 모르거나 혹은 너무도 복잡한 절차에 기가 죽어 일찌감치 권리를 포기해버린 사람들을 찾아내는 데도 이 같은 고비용의 제도들이 동원될 수 있는 가능성은 사실상 거의 없다.(8)

정부는 복지부정 단속을 더욱 강화하는 차원에서 2013년 10월 8일 법령을 통해 각 관청들에 자동처리시스템(이른바 ‘소득세 납입 확인 서비스’라 불리는 개인정보 성격의 자료들을 자동 처리하는 시스템)을 통한 국세청 보유 자료들을 온라인상으로 공유할 수 있도록 허용했다. 아마도 이 새로운 원격지원 서비스는 특히 은행이나 복지급여 관리기관, 부동산 소유주, 지자체 등이 수급자의 가족 구성 현황, 부양가족 수, 총 순수 소득 규모, 납세액 등과 같은 아주 개인적인 정보들을 열람할 수 있는 길을 열어줄 것이다.(9)

이 새로운 원격단속시스템을 활용하기 위해, 취약계층 관리를 담당하는 관청들은 일선 공무원들에게 막강한 평가 권한을 위임하고 있다. 그 가운데서도 특히 이민자의 ‘바람직한 사회 편입 노력’, 실업자의 ‘실질적인 구직 행위’, 자녀를 부양하는 여성의 ‘고립’과 같은 모호하기 짝이 없는 개념을 해석하는 권한을 이들 손에 쥐어주고 있다. 그 결과 일선 공무원들이 종종 국가 공무원에 대한 처우가 꾸준히 악화되는 문제를 취약계층이 누리는 사회적 권리와 연관 지어 판단하는 현상이 나타나고 있다. 가령 공무원의 임금이 동결되고, 퇴직연금 혜택이 축소되고, 운영 예산이 대폭 삭감되고 일자리가 지속적으로 축소되면서 자신들이 강도 높은 노동과 부서 간 치열한 경쟁으로 몸살을 앓게 된 것이 모두 취약계층에 대한 복지예산이 남용되는 데서 비롯된 것이라 여기는 것이다. 반면 중산층 시민들의 생각은 다르다. 그들은 공무원들이 흔히 생각(물론 이는 잘못된 생각이다)하듯 정부가 외국인과 취약계층을 보호하는 데 더욱 많은 예산을 투입하기 때문에 자동적으로 공무원의 지위가 약화된 것은 아니라고 생각한다. 그러다보니 정치적인 측면에서 자신들의 목소리가 잘 반영되지 않는다고 느끼는 일부 공무원들은 이런 부당한 감정을 법의 정신을 적용하는 과정에서 표출하기도 한다. 이를 테면 좀 더 관대한 해석의 여지가 있는 수급권자에 대해서도 복지급여 신청을 거부해 버리는 것이다. 요컨대 공무원의 불안감이 복지부정 단속을 더욱 강화하는 자양분이 되고 있는 셈이다. 
취약계층 관리 및 지원 분야의 일자리 축소와 재원 감축은 공무원들의 불안감을 더욱 부추기며 상담창구를 새로운 전투지로 만드는 데 일조하고 있다. 이런 맥락에서 현 복지국가 위기는 무엇보다 ‘예산낭비가 심하다’고 평가되는 관청의 돈줄을 꽉 틀어막기 위해 실시한 이른바 ‘빈금고정책’의 결과라는 사실을 인식할 필요가 있다. 사실상 사회복지 재정위기는 오히려 기득권층에 제공된 면세혜택이나 특혜, 그리고 그와 더불어 기득권층이 자신들의 책무를 피하기 위해 동원한 온갖 꼼수들에서 비롯된 결과라고 할 수 있다. 그러니 이념적 논쟁은 논외로 하고, 우리에게 진정 중요한 문제는 복지 단속에 동원되는 모든 인적, 물적 자원을 조세 혜택을 누리는 기업이나 부유층을 단속하는 데 집중하는 것이다. 언젠가는 공포의 방향이 다른 쪽으로 겨누기를 기대하면서 말이다.

글·알렉시 스피르 Alexis Spirey
사회학자. 프랑스국립과학연구소(CNRS) 연구소장. 주요 저서로 <세금 앞에 강자와 약자>(레종다지르출판사·파리·2012년)가 있다.

번역•허보미 jinougy@naver.com
서울대 불문학 석사 수료. 한국외국어대 통번역대학원 졸. 역서로는 <대안은 없다>, <신의 생각> 등이 있다.

(1) Antoine Math, ‘기초생활보장급여 : 또 다른 자국민 우선주의인가?(Minima sociaux : nouvelle préférence nationale?)’, <Plein droit>, n°90, 파리, 2011년 10월.
(2) ‘모든 프랑스인에게 의료접근권을 보장하라(Garantir l'accès à la santé pour tous les Français)’, www.frontnational.com.
(3) Andrew Higgins, ‘Right wing's surge in Europe has the established rattled’, <뉴욕타임스>, 2013년 11월 9일.
(4) Serge Halimi, ‘람페두사(Lampedusa)’, <르몽드 디플로마티크>, 2013년 11월호.
(5) ‘지배계급이 조세 법망을 빠져나가는 방법(Du souci de la justice à la surveillance des pauvres)’, <르몽드 디플로마티크>, 2013년 2월호.
(6) Pierre Collinet, ‘포커스-가족수당기금의 데이터마이닝 기술 : 현황 및 전망(Focus-Le data mining dans les CAF : une réalité, des perspectives)’, <Informations sociales>, n°178, 파리, 2013년 4월.
(7) 같은 책.
(8) Philippe Warin, ‘복지부정의 숨겨진 이면(La face cachée de la fraude sociale)’, <르몽드 디플로마티크>, 2013년 7월.
(9) 이 같은 새로운 제도를 도입하는 것을 골자로 한 법령이 2013년 10월 15일 <관보>에 발표됐다. 프랑스 국가정보자유위원회(CNIL)가 납세자 사생활 침해 위험이 있다며 비난했지만, 정부는 이를 무시하고 가을 이후 이 새로운 제도를 도입하기로 결정했다.