검은 대륙, 평화와 안전 향한 대장정

2004년에 창설된 평화안전위원회(CSP)는 아프리카연합(AU)이 추진하는 가장 야심찬 제도 개혁일 것이다. 분쟁 예방과 평화 유지의 책임을 맡은 평화안전위원회는 아프리카 대륙의 한 국가가 인권을 심각하게 침해할 경우 ‘내정간섭의 의무’를 본떠 ‘무관심하지 않을’ 원칙을 내세우고 있다.

아프리카 대륙은 콩고민주공화국, 소말리아, 차드 등에서 벌어진 전쟁과 2008년 모리타니와 기니에서 두 차례, 2009년 마다가스카르에서 한 차례 발발한 쿠데타가 의미하는 정치적 불안정으로 대표된다. 이 대륙의 핵심 기구인 아프리카연합(AU)의 평화안전위원회는 2004년 5월 25일 ‘아프리카의 날’을 맞아 창설됐다. 창설 이후 200번 넘게 모인 이 범아프리카적 조직은 예전에 대륙 내 분쟁의 예방·관리와 해결을 담당하던 아프리카통일기구(OAU)의 조직을 대신했다. 이전 조직이 불충분하다는 사실은 자명했다.

평화안전위원회는 평화, 안전 및 안정의 진작, 분쟁의 예방·관리 및 해결, 평화로의 이행 및 분쟁 이후 재건 과정의 공고화, 인도주의적 활동과 재앙 관리를 우선적 기능으로 삼는다. 위원회 활동을 유도하는 원칙은 한편으로 회원국 내정에 대한 불간섭, 식민지 시대의 유산인 국경 존중 등 OAU 헌장에서 물려받은 규칙 확인, 다른 한편으로 내정간섭의 권리와 의무 같은 새로운 개념들의 등장으로 설명된다.

아프리카 국가의 다양한 이해관계를 고려해 다음과 같은 다소 모순적인 타협안이 도출됐다. 첫 번째 방식은 한 국가의 주권과 내정에 불간섭하는 고전적 원칙을 중시한다. 이러한 규칙에도 두 번째 방식은 전쟁범죄, 대량학살, 반인륜 범죄 등 일부 심각한 상황이 발생할 경우 AU가 개입할 수 있는 권리를 규정한다. ‘건설적인 모호성’이란 개념을 통해 범아프리카적인 새로운 조직을 만들어낸 사람들은 1970년대에 우간다의 이디 아민과 중앙아프리카공화국의 장베델 보카사 체제가 저지른 대규모 인권침해, 혹은 1994년 르완다에서 자행된 투치족 대량학살(1) 등을 저지하지 못한 점을 반성한다. 그들은 이런 인권침해를 종식하기 위해 군사적으로 개입할 수도 없었고, 또 개입할 줄도 몰랐던 OAU의 불충분함에서 교훈을 끌어내기를 원한다. 각 국가주권의 평등 원칙과 국경의 침해 불가능성을 확인하면서도, 특정 상황에서 AU가 인도주의적 개입을 통해(2) 위험에 처한 사람들을 보호할 수 있도록 하는 것이 관건이다. 그러한 역할은 이 기구의 창립 문서에 명시돼 있다.

평화안전위원회는 견해차의 평화적 해결, 법치국가와 기본적 자유의 존중을 강조한다. 게다가 공동방어 정책을 추진하고, 테러리즘 대응 방안을 마련해야 한다. 마지막으로 이 위원회는 평화의 보존과 유지를 위해 유엔과 협력하고, 아디스아바바와 뉴욕 유엔본부에 번갈아 오가며 유엔안전보장위원회 회원국과 정기적으로 협력해야 한다.

평화안전위원회는 15개 회원국으로 구성되는데, 그중 5개 나라는 3년 임기, 10개 나라는 2년 임기다.(3) 의석 배분은 형평의 원칙에 기초한다. 가장 많은 국가가 있는 지역에 더 많은 의석을 배분하는 식이다. 그래서 서아프리카에 4석, 중부아프리카에 3석, 동아프리카에 3석, 남아프리카에 3석, 북아프리카에 2석을 배분한다.(4)

거부권이 없다!?

이론적으로 평화안전위원회는 상임이사국도 거부권도 보유하고 있지 않다. 이러한 선택은 아프리카 국가가 개혁 차원에서 자신들이 맹렬히 비난했던 유엔안전보장이사회의 불합리를 반복하지 않으려는 의지를 설명해준다.(5) 이는 또한 일부 국가에 지나친 권한을 부여하지 않는 동시에 조직 내 평등 의식과 연대감을 강화하려는 의도를 보여준다.(6) 2007년 1월 앙골라가 남아프리카공화국의 뒤를 이어 평화안전위원회의 회원국이 되었으며, 가봉은 2010년 1월 자신의 자리를 적도기니에 양보하겠다고 약속했다.

하지만 3년이라는 긴 임기를 확보한 일부 국가는 영원히 권한을 행사하려는 유혹에 종종 빠지기도 한다. 이웃 나라와 심각한 안전 문제에 직면해 있는 국가들의 경우가 그렇다. 소말리아에 인접한 에티오피아, 서사하라, 모리타니 그리고 테러리즘 위협에 직면한 알제리와 나이지리아가 이에 해당된다. AU의 총예산의 15%씩을 각각 부담하는 알제리와 나이지리아처럼 AU에 재정적으로 크게 기여하는 평화안전위원회 회원국이 의사결정 과정에서 ‘실질적인 거부권’을 행사할 위험도 없지 않다.

다른 국가들이 평화안전위원회에 참여를 원하면 일부 조건들을 충족해야 한다. 우선, 인적·물적으로 잘 갖춰진 대표단을 AU와 유엔에 파견해 항구적인 활동을 해야 한다.(7) 하지만 실제로는 회원국 가입에는 지역 내 평화와 안전 유지에 실질적으로 얼마나 기여할 수 있는지가 중요하다.

업무의 효율성을 위해, 우선 평화안전위원회는 기존 체제를 실효적으로 정비했다. 예컨대 매달 평균 5차례 대사급 회합을 하고, 긴급한 경우 언제든지 회의를 개최할 수 있도록 했다. 장관급 그리고 국가수반이나 정부수반급 회합은 적어도 1년에 한 번 각각 개최키로 했다. 한편, 평화안전위원회는 2005년 7월 AU 집행위원회의 평화안전국 내부에 활동적인 사무국을 설치했다. 이 사무국은 AU의 조직 전체와 업무를 공유하며, 특히 평화안전국의 분쟁 관리 부문의 분석가, AU 지역 사무소, 지역경제공동체(CER)(8), 국제기구, 시민사회 조직과 함께 일한다.

이와 함께 평화안전위원회는 의사 일정을 유연하게 채택했다. 의사 일정은 매달 돌아가는 순회의장과 AU 위원회의 평화안전위원이 공동으로 마련하며, 매 회의가 시작될 때 채택된다. 의사 일정을 제안하고 정하며 작성·수정하는 능력은 중요한 정치적 수단이기도 하다. 2009년 5월 초에 열린 회의에서는 향후 비공개로 차드·수단의 분쟁을 다룰 경우 차드 대사를 배석시킬지, 그리고 수단 쪽의 부재 땐 공식 성명과 언론 발표 중 어느 것을 채택할지를 규정했다. 차드 국내 상황에 대한 토론이 벌어지면 차드 대사에게 참석을 허용하고, 차드와 수단의 관계에 대한 토론이 벌어지면 대사의 참석을 배제한다는 내용도 적시됐다. 이와 반대로 에티오피아와 에리트레아 사이에 잠복한 불화 관계 같은 일부 문제들은 의사 일정에 포함되지 않았다.

중요한 정치적 수단

평화안전위원회의 위상은 평화·안전과 개발 사이의 상관성을 강조한다. 따라서 일부 국가들은 기후 온난화, 에이즈 바이러스 같은 유행병처럼 인류의 안전에 직접적으로 영향을 끼칠 주제 쪽으로 토론을 넓혀가길 원한다. 또한 평화안전위원회는 때때로 비공개 회의들을 통해 진정하고도 건설적인 토론을 추구한다. 비공개 회원의 토론은 일반적으로 다음과 같은 절차를 거친다. 우선 공개 회의가 열리면 평화안전위원회는 집행위원회의 보고서를 비롯해 필요할 경우 해당 분쟁 당사자나 특별히 초청된 다른 국가들 혹은 국제프랑스어권기구(OIF)나 국제적십자사 같은 비정부기구(NGO) 조직의 보고서를 검토한다. 의견 교환과 질문이 이어진 후 견해차를 보이는 주체와 초청자는 방을 떠나며, 평화안전위원회 회원국이 비공개로 심의를 한다. 일반적으로 심의 내용은 결정에 버금가는 공식 성명 발표나 입장 표명에 해당하는 기자회견으로 이어진다.

마지막으로 평화안전위원회는 의사소통과 교육의 중요성에 관심을 쏟는다. 현직 위원회의 위원장은 임기가 끝날 때 평화안전위원회 소속이 아닌 AU 회원국을 대상으로 보고서를 작성한다. 이 서류는 그들에게 위원장이 벌인 활동을 알게 해주며, 위원장이 일했던 방식과 친숙하게 해준다. 또 그 보고서는 평화와 안전 문제에 대해 나머지 국가들이 더욱 관심을 갖도록 해준다.

평화안전위원회는 이런 방식으로 각국의 외교단과 AU가 있는 아디스아바바에서 정부 간 기구(국제기구) 및 NGO와 공개적인 회의를 개최한다. 여기에서는 반테러리즘 전략, 아프리카를 핵무기 위협에서 벗어나게 하려는 목적의 펠린다바(Pelindaba) 조약(9), 아프리카에서의 인도주의 활동 등이 소개된다.

쿠데타에 대한 적극적 제재

5년의 역사를 지닌 평화안전위원회는 이미 수많은 주요 안건들을 처리해왔다. AU 수단 평화유지군(UNAMID)을 창설하고, 휴전협약의 가동(10)을 구체화하고, 그 실효성을 높이기 위해 위원회 권한을 강화했다. 특히 잔자위드 용병(11)의 무장해제, 민간인 보호, 인도주의적 성격의 구호물자 배달에 관련된 조처들이 채택됐다.

평화안전위원회는 쿠데타가 일어날 경우 자동적으로 제재하기로 결정했고, 헌정 질서를 다시 세우기도 한다. 2005년 토고에서, 2005년과 2008년 모리타니에서, 2008년 기니에서, 2009년 마다가스카르에서 실제 그런 일이 일어났다. 또 코모로 국방군과 함께 2008년 봄 앙주앙섬에서 쿠데타를 일으킨 모하메드 바카르 대령을 축출할 목적으로 신속하게 군사적으로 개입하기도 했다. 평화안전위원회는 2007~2008년 케냐에서 선거 직후 벌어진 폭력에 대해 결정을 내렸고,(12) 중앙아프리카공화국처럼 제도와 안보 차원에서 실패하는 바람에 불안정과 반란의 먹잇감이 되는 국가에서 질서를 수립하기 위해 자금을 동원하는 방식을 강구하고 있다.

하지만 과거 OAU의 평화와 안전 메커니즘에 비해 괄목할 만한 진전을 이룩했음에도 평화안전위원회의 활동은 법률적 수단이 뒷받침해주지 못해 업무가 제한적이다. 예를 들어 2007년 1월 채택된 ‘민주주의, 선거 및 통치를 위한 아프리카 헌장’은 권력 유지를 위해 헌법 파괴 등 국가수반이 자행하는 범죄를 처벌하려 했다. 그러나 이 헌장은 회원국의 비준이 이뤄지지 않아 시행되지 못하고 있다. 현재까지 비준을 마친 국가는 에티오피아와 모리타니뿐이다.

게다가 평화안전위원회가 열의를 갖고서 결정을 내릴지라도 AU가 보유한 인적·물적 수단의 한계 때문에 그러한 조치를 실제로 적용하긴 힘들다. 예컨대 각국의 군대 파견 기피, 이로 인한 인적·물적 자원 부족은 AU 소말리아 평화유지군(AMISOM)의 작전 능력과 평화 유지 개입을 특히 어렵게 만든다. 오직 우간다와 부룬디만 현지에 약 4천 명의 병력을 파견했는데, 애당초 요구된 병력은 이보다 두 배가 많았다.

일반 국민 보호에 최우선

아프리카 대륙의 군사 및 안전과 관련한 모든 문제에 대해 평화안전위원회에 조언하고 보조할 책임을 맡은 참모본부회의(CEM)는 아직 완전히 작동하지 않고 있으며, 회원국은 이 기구에 대한 정치적 의지가 부족하다. 이와 관련한 회의가 불규칙적으로 열리고 있으며, 종종 정족수를 채우기도 힘들 정도다. 예를 들어 2005년 10월에 열린 의사 일정 관련 회의에서는 정족수가 부족해 ‘절차에 관한 규칙’ 안건의 채택이 다시 연기됐다. 또한 아프리카 대륙의 안전과 평화를 담당할 무관의 경우, 15개 이사국 중 6개 회원국만이 2004년까지 각 1명씩 두었고, 오늘날에도 기껏 9개국으로 늘었을 뿐이며, 그들 대부분은 군사작전 수립에 정통하지도 않다.(13)

마지막으로, AU 집행위원회 평화안전국과 평화안전위원회는 때때로 불화를 빚기도 한다. 과거에 집행위원회는 회의가 열리기 직전인 전날 저녁이나 당일 아침에 일부 분쟁들에 대해 자신이 작성한 보고서를 배포하곤 했다. 이 때문에 평화안전위원회 소속 회원국 처지에서는 그것을 미리 검토하고 적절한 시간에 모국 정부로부터 지침을 받는 것이 어려웠다.

현재 집행위원회는 이런 문제점을 지적받은 뒤 평화안전위원회 회의가 있기 3~4일 전에 보고서를 제출하려고 노력하고 있다. 일부 국가는 집행위원회가 이미 끝난 일을 다룬다고 비난한다. 2006년 4월 외국인 무장단체를 물리친 콩고민주공화국(RDC)에 군대를 파견하는 문제를 놓고 토론이 벌어졌을 때, 일부 국가들은 집행위원회가 대통령 선거가 실시되기도 전에 군대를 파견하려 든다고 비난했다. 집행위원회는 회원국이 행동에 나서도록 민간인 보호 의무를 거론한 바 있다.

이러한 어려움에도 평화안전위원회는 앞으로 아프리카 대륙에서 벌어지는 위기들을 재빨리 해결하기 위해 다각도의 정치적 능력을 발휘할 것이다. 이 기구는 작업 방식의 개선을 도모하면서 2007년부터 가동된 자문 그룹을 활용하고 있다. 평화안전위원회를 지지하고 조언하는 역할을 맡은 자문 그룹은 독립성이 있는 아프리카 대륙의 존경받는 명사 5명으로 구성되는데, 평화와 안전, 개발 분야에서 아프리카 대륙에 기여한 인물이어야 한다. 이들은 자문위원으로 위촉되는 순간부터 임기 동안 어떤 정치적 직책도 맡을 수 없다.

평화안전위원회는 정치적 성격을 넘어 유사한 분쟁에 대한 적절하고도 지속적인 해결책을 찾아내고, 숙명·복수·파괴·고통·부당함·가난·경제발전 지체로부터 주민을 구출할 도덕적 의무를 지닌다. 이런 점에서 평화안전위원회는 아프리카 대륙의 분쟁을 해결할 수 있는 ‘훌륭한 결정들’을 내리기 위해 공동 이익을 생각하며 집단적 노력을 경주해야 한다. 이기적인 국가적 혹은 지역적 이해관계를 넘어서야만 한다.

글 ·델핀 르쿠트르 Delphine Lecoutre
파리1대학(팡테옹-소르본) 정치학 박사. 에티오피아연구소(IES)의 협력하에 현재 에티오피아 소재 아디스아바바대학 평화안전연구소(IPSS)에서 연구·강의하고 있다.

번역·이상빈 malraux21@ilemonde.com
파리8대학 불문학 박사. 역·저서로 <현대 프랑스문화사전>과 <나폴레옹의 학자들> 등이 있다.

(1) 벤 키오코, ‘The Right of intervention under the African Union’s constitutive act: From non-interference to non-indifference’, <국제적십자사 리뷰>(Revue Internationale de la Croix-Rouge), 제네바, vol. 85, no 852, 2003년 12월호.
(2) 팀 무리티, ‘The Responsibility to protect, as enshrined in article 4 of the constitutive act of the African Union’, <아프리칸 시큐어리티 리뷰>(African Security Revue)>, vol. 16, no 3, 2007년.
(3) 아프리카연합, ‘평화안전위원회 창설에 관한 의정서’(Protocole relatifà la création du Conseil de paix et de sécurité), 남아프리카공화국 더반, 2002년 7월 9일.
(4) 평화안전위원회의 현재 구성은 다음과 같다. △서아프리카: 나이지리아(3년), 부르키나파소, 베냉, 말리(2년) △중부아프리카: 가봉(3년), 부룬디·차드(2년) △동아프리카: 에티오피아(3년), 우간다·르완다(2년) △남아프리카: 앙골라(3년), 스와질란드·잠비아(2년) △북아프리카: 알제리(3년), 튀니지(2년).
(5) ‘아프리카의 유엔 개혁’, <르몽드 디플로마티크> 프랑스판, 2005년 7월호.
(6) ‘아프리카연합 평화안전위원회, 아프리카의 안정을 위한 새로운 주요 건축물일까?’, <현대 아프리카>(Afrique contemporaine), 2004년 겨울호.
(7) 헌정, 법치국가, 인권의 존중에 관련된 다른 범주들이 설정돼 있다.
(8) 아프리카 대륙에는 지역 경제에 관련된 여러 기구가 있다. 서아프리카경제공동체(CEDEAO), 사헬로-사하라 국가공동체(CEN-SAD), 남아프리카개발공동체(SADC), 개발을 위한 범정부기구(IGAD), 서아프리카 및 남아프리카 국가 공동시장(COMESA), 동아프리카공동체(EAC), 중부아프리카국가경제공동체(CEEAC) 등.
(9) 2009년 7월 15일부터 시행됐고, 아프리카 대륙 전체와 인근 섬을 대상으로 하는 이 조약은 대륙 내 모든 국가에서 핵무기를 개발·제조·저장·구매·소유·사용하는 것을 금하고 있다.
(10) 제라르 프뤼니에, ‘수단에서의 허약하고도 부분적인 평화’, <르몽드 디플로마티크> 프랑스판, 2005년 2월호.
(11) ‘잔자위드’는 아랍 부족 출신의 용병이다. 그들 이름은 ‘카라슈니코프 자동소총으로 무장한 기사들’을 의미한다.
(12) 장크리스토프 세르방, ‘케냐에서의 아주 정치적인 격돌’, <르몽드 디플로마티크> 프랑스판, 2008년 2월호.
(13) ‘아프리카연합 참모본부회의를 활성화시키다’, <아프리카의 지정학>(Géopolitique africaine), no 24, 2006년 10~12월호.