EU 출산 휴가 지침의 암울함

 

 

“유럽연합이사회 내부에서 출산휴가 지침의 책임소재를 찾는 것은 블랙박스를 찾아 헤매는 느낌이다”라고 유럽의회 의원 캐롤라인 마틴(1)은 말한다. 출산휴가 지침은 2008년 집행위원회에 의해 상정됐고, 2010년 유럽의회에서 1차 심의에 부쳐졌다. 내용은 유럽연합 내에서 최소 출산휴가 기간을 14주에서 20주로 늘리는 것이다. 

그러나 5년 전부터 이 지침은 회원국 장관들로 구성된 유럽연합이사회 내에서 자리 잡지 못한 채 떠도는 중이다. 상임대표위원회(Coreper)가 이 답보 상태의 원흉으로 비난받고 있다. 각 회원국의 입장을 대변하는 상임대표들이 모인 기구가 바로 상임대표위원회다(하단의 ‘전략적인 기구’ 참조). 상임대표위원회는 28개 회원국이 논쟁 중인 주제를 일치시키도록 유도하는 역할을 한다. 그러나 출산휴가 지침의 경우 각국의 입장을 일치시키려는 시도조차 없었다. “2015년 봄, 출산휴가 문제에 열성적인 마리아 아레나 벨기에 의원(민주사회급진연맹 소속)이 제안한 회의를 여러 회원국의 상임대표들이 보이콧했다. 장관들 간의 합의 없는 토의는 무의미하다는 이유였다”라고 실비아 노통브 벨기에 EU공무원(2)이 밝혔다. 갑자기 지침처리 과정이 중단됐고, 구체적으로 어느 회원국이, 어떤 근거로 중단시켰는지 알 수 없다. “2010년도부터 여러 추측만 난무하고 있을 뿐이다.”

출산휴가 지침 처리 과정은 사회적 유럽이 가진 난관을 고스란히 드러내며 ‘민주주의 결핍’의 또 다른 면을 보여준다. “유럽연합이사회의 잘못”(3)이라는 편리한 변명 외에도, 각국은 당국의 혼란만 키우는 제도상의 문제를 원인으로 꼽는다. 

 

 

모든 일의 시작은 2008년 체코의 사회문제 위원 블라디미르 스피들라가 최소 유급 출산휴가 기간을 18주로 늘리자고 제안하면서부터다. 이는 1992년 지침안보다 4주 늘어난 기간이다. 블라디미르가 제안한 지침은 국제노동기구의 권고를 따른 것이며, EU 내의 저출산을 극복하는 동시에 “경제 성장, 국가 번영, 경쟁력 강화를 위한 일환으로 일과 가정을 양립시키고자 하는 지침”이다.(4) 심각한 저출산 문제에 시달리고 있는 중앙유럽과 동유럽 국가들은 이미 상당히 긴 법적 출산휴가 기간을 보장하고 있다. 새 지침의 목적에 남녀평등권이 포함될 경우에는 당연히 경제 문제로 직결된다. 2010년도 1차 심의에서 포르투갈 의원 이디스 에스트렐라가 주도한 오랜 토론 끝에 유럽의회는 출산휴가 권리를 20주로 연장했다. 1992년도 지침에서 빠져있던 아버지의 출산휴가 권리도 포함시켰다. 그러나 그 이후 문제가 발생했다. 유럽연합이사회에서 1차 심의를 받기 위해,(5) 서류들을 전달한 시점에서 상임대표위원회가 등장했다. ‘사회문제’ 테스크포스 회의가 시작되자마자 출산휴가 지침은 동결됐다. 상임대표 공무원들로 구성된 테스크포스는 이 주제에 관한 상임대표위원회 회의를 준비했다. “테스크포스의 검토 첫 단계부터 회원국들의 격렬한 반대에 부딪히면 이런 일이 발생한다”고 전 프랑스 상임 대표(1999~2002) 피에르 비몽이 설명한다. 그의 말에 의하면, 회원국이 강하게 반대할 경우 순환임기 의장국은 자료가 미비하다는 핑계로 안건을 상임대표위원회에 보내기를 주저한다는 것이다.

그러나 회원국 간의 대립보다는 지침 결정 과정이 시작됐음에도 이사회에서 의사표명을 하지 않으려는 점이나, 상임대표위원회의 불투명성이 더 큰 문제다. “기구 간의 상호 신뢰가 가장 중요한 법인데, 유럽연합이사회는 유럽집행위원회도 유럽의회도 존중하지 않는다”며 마틴은 우려를 표명했다.

외교기구인 상임대표위원회는 정부 간 비밀협상을 통해 일을 처리한다. 집행위원회 대표는 거의 항상 상임대표위원회의 주간 토의에 참석하지만 발언권은 없다. 상임대표들은 외교관, 고위 공무원들로 구성돼 있다. 이들은 각국별로 사전에 팀을 구성해 자국의 입장 표명을 준비한다. 상임대표위원회는 자체적으로 약 250개의 테스크포스가 있고, 각 테스크포스는 상임대표 공무원들로 구성돼 있다. 이들은 집행위원회가 제기한 지침안과 법안 예비 보고서를 작성한다. 다수의 전문가들이 모인 집행위원회는 전문고위관료 관련 안건인지 여부를 판단하고, 의제를 분류해서 다른 회의로 보낸다.

 “우리는 전문고위관료가 모인 집행위원회를 비난하지만, 상임대표위원회가 더 문제다.”(6) 프랑스 정치학자 장 루이 케르몬느는 말한다. 상임대표위원회가 실질적으로 정치적, 사법적 업무를 처리한다. 유럽연합이사회는 대부분 상임대표위원회의 처리에 따라 입장을 결정하며, 업무결과만 받는다. “상임대표위원회의 회의가 비밀이라는 사실은 별로 놀랍지 않다. 그렇지 않고선 어떤 협상도 불가능하다”고 노통브는 말했다. 2009년 코펜하겐 기후회의와 21차 기후변화협약 당사국 회의를 앞두고 28개 회원국의 각기 다른 입장차를 좁히는데 있어서 상임대표위원회가 결정적인 역할을 했을 것이다. 또한 2014년 러시아의 크림반도 점거에 따른 러시아 제재조치에도 기여했다. 국가 입장에서 볼 때 입법부의 권한에 속하는 주제이자, 의원들이 공개적으로 논의했어야 할 주제들이 비밀리에 진행된다는 사실이 이토록 쉽게 정당화될 수 있을까? 출산휴가 지침이 그런 예다. 노통브는 다음과 같이 설명한다. “사회정책은 유럽공동체의 권한보다 회원국의 권한이 우선하다는 원칙이 적용되는 분야다. 사회정책은 우선 국가에서 정하며, EU는 최소한의 공조 정책만 받아들일 수 있을 뿐이다.”

 유럽연합 창시 초기의 자유주의를 넘어 국가마다 다른 사회적 모델을 보존하기 위해 권한을 분담하게 됐고, 이에 대해 각국이 증명하거나 문제 삼을 필요가 없다. 영국의 보수주의자 EU의원 줄리 걸링은 말한다. “산모가 무조건 20주 쉬어야 한다는 강제조약은 필요 없다. 영국은 어머니와 아버지가 원하는 만큼 육아휴직을 나눠 쓸 수 있도록 하는 진보적인 정책을 펼치고 있다.”(7) 영국의 육아휴직 기간은 52주로, EU 평균인 16주의 3배가 넘는다. 회원국의 권한 우선원칙에 따라, EU가 제정한 최소한의 규정보다 더 많은 휴가를 준다면, 사회복지 축소를 원하는 이들에게는 큰 논쟁거리가 된다.   

 

 

 유럽연합 경제통화 동맹과는 대조적으로 유럽연합을 연방화하는 것은 더 이상 영국이나 네덜란드의 근심거리가 아니다. 28개국 중 유로존 국가는 19개국에 불과하지만, 공동시장 건설과 관련된 거의 대부분의 경제 권한은 유럽연합을 거쳐야 한다. ‘EU예산 상·하반기’를 통해 집행위원회는 경제 정책을 공조하며 국가 재정과 은행 동맹 프로젝트에 대한 의견을 피력하고, 유럽 피라미드는 한 단계 더 성장했다. 

 상임대표위원회의 역할이라는 함정 속에 회원국들이 갇혀있다. 협상에는 어떠한 대가를 치르더라도 결과를 도출해야한다는 ‘결과 도출의 의무’라는 것이 있다고 상임대표들은 말한다. 2015년 상반기에 이사회의 순환 의장국을 맡은 리투아니아의 상임대표 일제 요한슨은 “일을 했으면, 진전이 있어야 한다”고 주장한다. 출산휴가 지침처럼 과반수 투표제가 적용되는 분야에서조차 28개국 상임대표들은 합의를 추구하고 대개는 결국 만장일치에 도달한다. 외교관들은 자신들의 역할을 자랑스러워하며 그들의 역할이 점점 커져가고 있다고 자부한다. “소수에 속하는 것은 굴욕적이며 다른 회원국의 심기를 건드리지 않는 게 좋다”고 한 외교관은 말했다. 

 그러나 유럽공동시장 및 연장에 합의하면, 자동적으로 최소한의 공통분모를 일치시키는데 그친다. 정치적 토론을 이끌기보다 손쉬운 길을 택하는 전문가들의 선택 속에서도 이러한 점이 엿보인다. 책임회피를 위해 쉽게 포기하는 행위 또한 협상의 필요성에 의해 정당화된다. 프랑스 사회당 총수시절 프랑수아 올랑드는 EU 헌법조약에 대해 이렇게 말했다. “유럽 내 수많은 우파 정부를 고려하건데, 이 EU 헌법조약은 최상의 결과다.” 강박적으로 합의를 추구하는 것은, 연방주의자들 주장대로 과반수 투표제의 확대가 사회적 유럽을 위한 기적의 처방이 아님을 확인시켜준다. 

 상임대표위원회 내부에서는 타협이 부추겨지는 분위기라고 외교관들은 주장한다. 그렇다면 타협은 어떻게 이루어질까? 장관들은 거의 자기 자리만 지키고 있는데 반해, 상임대표들과 팀원들은 자주 어울려 식사를 함께 하며 친분을 다진다. 일부는 이를 ‘매우 특별한 클럽’ 또는 ‘타협이 결정되는 공간’이라고 말한다.(8) 비공식적인 친분은 통화나 문자, 또는 복도에서 이루어진다. “이 모든 것은 상호간의 이해관계를 용이하게 하고, 상대의 의견과 어려움을 납득하게 한다”고 이탈리아 외교관은 말한다. 회원국이 28개국으로 늘어남으로써 당연히 입장차도 더욱 다양해졌고, 입장차를 좁혀야 하는 이사회 상임의장의 역할도 늘었다. 동시에 사적인 관계를 통해 공식적인 논의를 좀 더 원활히 이끌려는 움직임도 커졌다. 실제로 유럽연합에는 모든 사람들이 서로 알고 지내는 작은 마을 같은 분위기가 있다. 지배적인 이데올로기 즉 자유주의적이고, 통합주의적인 이데올로기로 인해 이러한 분위기가 한층 더 부추겨졌고, 젊은 전문고위관료들은 대기실에서 우파식 타협을 협상한다.

 

 

 

 

 상임대표위원회는 일종의 연대의식을 증명하는 것이라고 한다. “동료를 곤란에 빠뜨릴 수 없다는 일종의 공모가 암묵적으로 맺어져 있다”고 비몽은 설명한다. 무엇보다 모든 국가의 국익을 도모해야 한다는 의식 때문이다. 지속적으로 각국이 도움을 주고받는 가운데 상임대표들은 협상에 따라 자국의 본래 입장을 변경할 수 있다. 특허권이 10년 걸렸던 것처럼 일부 안건은 몇 년 간 토의되기도 한다. 상임 대표는 자국의 변호인인 동시에 자국의 정부나 부처에게 있어서 EU측 입장 변호인이기도 하다. “외교에서 가장 힘든 점은 상대방이 우리의 입장에 동조하게 만드는 것이 아니라, 타협을 체결하기 위해 우리 정부가 다른 나라의 입장에 동조하게 만드는 것이다”(9)라고 정치학자 야코프 렘프는 말한다. 정부 간 기구인 상임대표위원회는 실질적으로 유럽통합의 도구가 될 수 있을 것이다.

 요한슨은 말한다. “우리는 여러 주제에 대해 동시에 토의할 수 있는, 다단계 동시협상 모델을 만들어냈다. 이 모델은 한 안건이 다른 안건에 끼치는 영향 때문에 만들어진 해결책이다.” 다시 말해, 가는 게 있어야 오는 게 있다는 것이다. 즉 서로의 국익이 대립되는 가운데 정부가 특정 안건에 대해서는 양보하고 다른 안건은 성취해낸다. 이를 참 잘 활용하는 국가들도 있다. “작은 국가들은 안건이 자신의 국익과 크게 상관없을 경우, 의장국이나 다수국의 입장에 보조를 맞추는 경향이 있다”라고 렘프는 분석했다.

 유럽 소모임 내에서 영국이 친근하고 타협적인 면모로 유명하다면, 프랑스와 독일은 건설적인 타협의 제왕이다. 유럽의 원동력인 두 국가는 어느 주제에서든 대화를 중요시한다. 그러나 독일이 경제와 통화분야에서 단호한 입장을 표명하며 국제적인 행동을 펼치는 반면, 파리는 ‘선두주자’라는 역할 속에 갇혀있다. 사실 상임대표위원회 안에서 프랑스 대표들은 더 이상 좌파를 대변하지 않는 것처럼 보인다. 비몽은 말한다. “프랑스가 매우 단호한 입장이었기 때문에 오랫동안 통합농업정책에 관한 협상을 끝내기가 힘들었다. 그러나 현재 통합농업정책에서 프랑스가 반대하는 사안은 없다.” 유럽연합 공통의 이익을 추구한다는 관점에서는 감탄할만한 결과다. 하지만 동시에 프랑스는 늘 협상이 가능한 입장이었음을 짐작하게 해준다. 2001년 조스팽 정부의 이름으로 장 클로드 가이소 장관(공산당 소속)이 철도민영화 입장을 바꿨듯이, 때때로 방향전환이 급작스레 이루어지기도 한다. 독일은 조직망을 잘 짜기로 유명한데, 그 덕분에 EU행정 내에서 독일이 우선시하는 분야, 특히 경제 분야의 진척을 잘 이뤄낸다.

 2015년 봄, 이사회 의장국 라트비아는 임기 동안 출산휴가 지침에 관한 어떤 논의도 새롭게 시작하지 않겠다고 선언했다. 같은 해 여름, 집행위원회는 위원회의 고유권한으로 출산휴가 지침을 재논의 할 것을 선언했다. 집행위원회는 2008년도의 제안을 철회하고, 노동시장의 가변성과 경쟁력, 그리고 출산휴가에 관한 다양한 정책들을 포함한 2016년도 로드맵을 제안할 것이다. “최소한의 공동 보호 장치만이 모든 공동 시장 내에서 임신한 여성을 보호하는데 필요한 환경을 보장해준다.” 사회 분야에 있어서 집행위원회의 권한을 과용했다고 평가하는 이들에게 집행위원회는 말한다. ‘EU 예산 상·하반기’를 통해 집행위원회는 각국의 재정을 감독하고, 모든 주제에 대한 강제성 없는 권고를 할 수 있다. 이것이 바로 유럽연합의 권한을 점차 확대해가는 통합의 논리다. 단 한 번도 출산휴가 지침에 관한 공식회의를 소집하지 않았던, 상임대표위원회의 태도에 놀랐었던 사회당 의원들은 지적한다. “법률을 잘 제정한다는 것은 논란이 되는 안건을 철회하는 것이 아니라 입법안에 대한 정치적 논쟁을 책임지는 것이다.”(10) 이러한 자유롭고 합리적인 토의 촉구는 비주류 의원들을 놀라게 할 것이다. 유럽의회의 주류는 사회당, 민주당, 유럽민중당(보수우파)이다. ‘전문적’이라고 불리는 합의에 근거해, 유럽의회의 공직(사무실, 집행위원회의 의장)이 배정된다. 

 게다가 안건의 공동 합의에 이르기 위해 상임대표, 이사회, 집행위원회가 만나는 그 유명한 삼자대화에서 이루어진 비밀 합의를 유럽의회는 달게 받아들인다.(11) EU행정조정관 에밀리 오라일리는 삼자대화의 불투명성을 비판한다. “보고서가 하나도 작성되지 않았다. (···) 언제 회의가 있었는지 어떻게 결정하게 됐는지 알 길이 없다.”(12) 결정과정에 대해 ‘상임대표위원회화(Coreperisation)’라는 말조차 나온다. 일차심의부터 비공식적인 방식으로 협상하고, 논쟁 안건은 철회하며, 어떤 안건은 수정한다. 너무 심하다!

 출산휴가 지침을 둘러싼 이 촌극은 결국 유럽기구들이 안착한 합의라는 거대한 숲을 감추는 나무가 아닐까? 상임대표위원회의 논리는 기구간의 힘겨루기를 넘어서 사실상 순응주의를 조장하며 안건의 정치성을 없애고, 책임소재를 흐림으로써 각 기구들(이사회, 집행위원회, 의회)이 잘못된 최종결과를 남 탓으로 돌릴 수 있게 한다. 또 이러한 논리로 입법과정 단계마다 전문가를 따르는 비굴한 전문-사법 연맹이 맺어지며, 민주적인 통제에서 벗어나는 권력이 된다. 이 그림자 연극에서는, 모두가 가면 뒤에 숨어 있다.   

 

 

글·안느 세실 로베르Anne-Cécile Robert

<르몽드 디플로마티크> 부편집장 

 

번역·김영란

고려대 불어불문학과 졸업. 한국외국어대학교 통번역대학원 졸업. 공역서로는 <22세기 세계>가 있다.

 

 

(1) 가명

(2) 가명

(3) Bernard Cassen, ‘유럽연합의 잘못 La faute à Bruxelles?’, <르몽드 디플로마티크> 프랑스판, 1994년 3월호 참조.

(4) 임신·출산한 노동자, 직장 내 모유수유 노동자의 건강과 안전을 향상시키기 위한 정책 실행에 관한 지침 ‘92/85/CEE’의 수정을 포함한 지침안{SEC(2008)2595} {SEC(2008)2596}, Journal officiel de l'Union européenne, Luxembourg, 2008년 10월 3일

(5) ‘유럽, 조사권 Europe, Droit d'inventaire’, Manière de voir, n˚129, 2013년 6월, 7월 참조

(6) 블래드 콘스탄티네스코 Vlad Constantinesco, 지도 교수 드니스 시몬 Denys Simon, <모든 국가에 존재하는 상임대표이사회 Le Coreper dans tous ses Etats>, Presses universitaires de Strasboursg, 2001년

(7) Euractiv, 2015년 7월 3일, www.euractiv.fr

(8) 야코프 렘프가 수집한 증거, ‘Coreper enlarged. How enlargement affected the functioning of Coreper’, 다음의 저서 안에 수록됨, 에릭 존스 Erik Jones, 아난드 메나오 Anand Menao, 지도 교수 스테판 웨더릴 Stephen Weatherill, <The Oxford Handbook of the European Union>, Oxford University Press, 2012년

(9) 위와 동일

(10) 2015년 7월 2일 공보, ‘은퇴의 기술 통하지 않는다! La technique du retrait, ça ne marche pas!' www.deputesocialiste.eu

(11) Sylvain Laurens, ‘의원들은 지나가고, 관료들은 남는다 Les élus passent, les eurocrates restent’ <르몽드 디플로마티크> 프랑스판, 2015년 9월호 참조

(12) Euractiv, 2015년 4월 22일

 

 

 

상임대표위원회는 유럽연합 기구들과 회원국 사이의 접점이다. 각 회원국에는  5년 임기의 상임대표와 부상임대표가 각각 한 명씩 있다. 이들에게는 외교특권 등의 권리가 주어진다. 상임대표위원회는 유럽연합 28개국의 장관들이 모인 유럽연합이사회의 주요 준비기관이다. 

 상임대표위원회는 두 가지 주요 임무를 수행한다. 이사회의 업무를 분야별로 준비하고 통괄하며, 조직화하고 조화시키는 역할과, 이사회가 곧바로 사용할 수 있도록 협의와 타협을 협상하는 역할이다. 

 상임대표위원회에는 한 명의 사무국장이 있으며, 6개월마다 돌아가며 맡는 순환 의장국이 사무국을 지휘한다. 일부 외교안건의 경우, 유럽연합 이사회의 상임의장이 직접 다룬다. 의장은 각국 정부 수반에 의해 2년 6개월 임기로 선출되며, 연임이 가능하다. 현 상임의장은 폴란드의 도날드 투스크다. 

 

상임대표위원회는 두 조직으로 구성돼 있으며, 두 조직은 매주 회동한다. 

 

- 상임대표위원회Ⅰ은 이사회 의장국의 부상임대표가 지휘하며, 6가지 분야 즉 농업·어업, 교통·통신·에너지, 경쟁력, 교육·청소년·문화·스포츠, 고용·사회정책·보건·소비자, 환경 분야 업무를 준비한다. 

- 상임대표위원회 Ⅱ는 상임대표들이 모여서 사회 전반, 외교, 경제와 금융, 사법과 내무에 관한 여러 회의를 준비한다. 

 

 상임대표의 개인 보좌관들은 각각 상임대표위원회Ⅰ에 속하면 ‘Mertens 그룹’에, 상임대표위원회 Ⅱ에 속하면 ‘Antici 그룹’에 모인다. 이 그룹의 이름은 각각 첫 의장의 이름을 본떠 붙여졌다. 보좌관들은 상임대표위원회의 의제를 하나하나 검토하고, 전문적이고 조직체계적인 세부사항들을 정한다. 

 상임대표위원회의 의례는 A유형과 B유형으로 나뉘는데, 전문고위관료의 파워를 잘 보여준다. A유형은 상임대표들이 서로 합의한 후 장관들이 별다른 토의 없이 그 합의안을 수용하기만 한다(의제의 약 80%가 이 유형에 속한다). B유형은 너무 정치적이라고 판단되는 의제들로, 장관들이 직접 결정을 내린다. 

 상임대표위원회에는 250~300개의 테스크포스가 있다. 그 중 하나인 ‘경제와 금융 집행위원회’ 테스크 포스는 이사회와 직접 연결되며, 보고서도 직접 이사회로 제출한다. 모든 주제를 다루는 것으로 알려진 상임대표위원회의 권한이 축소되는 이 예외적인 테스크포스를 보면 점점 더 전문적이 돼가는 유럽통합의 과정 속에서 유럽연합 경제통화 동맹이 얼마나 중요한지 잘 보여준다.   

 

 

 

 

 

 유럽의 출산휴가 정책은 국가별로 다르다. 출산휴가를 임금 노동자 여성에게만 주는 국가(독일, 오스트리아, 스페인, 그리스)도 있고, 모든 생산활동 여성에게 주는 국가(벨기에, 키프로스, 크로아티아, 덴마크, 헝가리, 리투아니아, 룩셈부르크, 폴란드, 체코, 슬로베니아)도 있다. 일부 유럽 국가는 출산휴가를 자국에 거주하는 모든 여성에게 준다(불가리아, 덴마크, 에스토니아, 핀란드, 아일랜드, 이탈리아, 라트비아). 그러나 유럽국가 중 오로지 6개국(프랑스, 영국, 벨기에, 덴마크, 에스토니아, 아일랜드)만이 입양자녀를 위한 출산휴가를 지급한다. 

 출산휴가 정책은 사회보장 분담금을 납부하고, 자국에 거주하며, 사회보장제도 가입자 등의 조건 하에 대부분 지급되며, 무상의료 서비스, 금전적인 수당과 같은 현물수당을 포함한다. 출산수당은 계산이 복잡하다. 예를 들어, 한 영국 여성이 52주간의 출산휴가를 받는다면, 그 중 39주만 수당을 받을 수 있다. 그러나 단 6주 동안 실수령 급여의 90%를 수당으로 받고, 나머지는 주당 170유로씩 받는다(최저임금의 절반에도 미치지 못하는 금액이다!). 유럽에서 출산휴가를 받는 것은 크게 이득이 되지는 않는다. 

 대다수의 국가(28개국 중 19개국)들은 부성휴가도 계획 중이다. 부성휴가 일수는 2일(네덜란드, 그리스)부터 90일(슬로베니아)까지 매우 다양하다. 모든 유럽 국가들은 영유아를 위한 육아휴직 제도를 실시하고 있지만, 그 형태는 매우 다채롭다. 그리스, 아일랜드, 키프러스, 몰타, 영국, 네덜란드는 무급이며 덴마크, 슬로베니아는 급여의 100%를 수당으로 지급한다.  

 

출처 : EU의 사회보장제도에 관한 상호정보 시스템 비교대조표(Missoc) 2015. 

 

 

글·안느 세실 로베르Anne-Cécile Robert