선거판을 카지노로 만든 미국연방대법원

현재 진행 중인 미국 대선은 미국 역사상 가장 돈이 많이 든 선거로 기록될 것이다. 1970년대 이래로 매 선거 때마다 기록을 경신했는데 최근 몇 년간 그 속도가 한층 빨라졌다. 2008년 치른 모든 선거(대선, 하원의원선거, 상원의원선거, 주민투표)의 지출 총액은 53억 달러(47억 유로)로 2004년보다 27%나 증가했다.(1) 당시 민주당 대선 후보였던 버락 오바마의 선거 자금만 해도 7억 3천만 달러로 4년 전 조지 W. 부시보다 2배, 1860년 당선된 에이브러햄 링컨보다 260배 많은 금액이다.(2) 2012년 선거 자금 총액은 63억 달러를 초과했고 그중 대선 후보 두 명이 지출한 금액만 26억 달러이다. 올해 각종 예상 수치에 따르면 대선 자금만도 이미 5억 달러를 넘은 것으로 추정된다.(3) 선거에 이렇게 막대한 돈이 동원되는 이유는, 개인과 법인이 지지 후보에게 원하는 대로 자금을 지원할 수 있도록 한 선거자금 지원방식 때문이다. 미국 연방의회는 한 세기가 넘게 비난을 받아온 이 제도를 규제하는 법을 종종 제정했지만, 연방대법원은 번번이 채택된 법안의 효력을 약화시키거나 무효화했다. 

시어도어 루스벨트는 1902년 8월 23일 ‘기업의 통제'라는 연설을 통해 이미 대규모 자금이 과도하게 미국 정치에 개입하고 있다고 경고했다. 그런 그도 2년 뒤 재선을 위해 철도회사, 보험사, 거대 은행에게 손을 벌렸다. 이 일이 알려지면서 비난을 받은 루스벨트는 1905년 12월 5일 연설을 통해 “기업이 선거운동에 금전적인 지원을 해서는 안 되며, 연방선거는 공적 지원 대상이어야 한다”고 공표했다. 얼마 지나지 않아 1907년 틸먼법이 채택돼 기업이 선거운동에 직접 기부하지 못하게 됐다. 그리고 1910년과 1925년 연방선거운동법(FECA)으로 기부금과 지출액 상한선이 정해졌다. 그렇지만 이 법을 지키도록 강제하는 독립적 관할기구가 없어서 이 상한선은 거의 유명무실했다. 기업들은 틸먼법을 우회하기 위해 정치활동위원회(PAC)를 만들었고, 직원들에게 이 조직을 통해 특정 선거운동에 기부하도록 독려했다. 

1971년에는 오직 대선 후보만이 FECA(1974년 개정)에서 공적 지원을 받을 수 있게 됐다. 그렇지만 연방대법원이 1976년 이 법에 첫 번째 제동을 걸었다. 버클리 대 발레오 판례로, 대선의 공적 지원 원칙은 유효하지만 법률로 정해진 지출 상한선은 폐기됐다. 연방대법관은 선거 자금 지출 규제가 표현의 자유를 제한하므로 수정헌법 제1조에 위배된다고 발표했다. 

이 판결이 내려진 이후 국가의 지원금을 받겠다는 후보에게만 제한선 규제를 적용하고, 다른 후보는 임의대로 선거 자금을 지출할 수 있게 됐다. 대선 후보들은 점차 공적 지원을 거부하는 쪽을 택했다. 2004년 조지 W. 부시는 예비선거에 할당된 지원금을 거부하고 3천7백만 달러로 규정된 지출 상한선을 상회하는 자금을 사용했다. 하지만 본선거에서는 상대 후보였던 존 캐리와 마찬가지로 지원금을 신청해 지출 상한선(7천4백만 달러)을 지켰다. 2008년 버락 오바마는 본인의 선거 공약에도 불구하고 본선거 지원금을 포기한 첫 번째 후보가 됐다. 그리고 제한 없이 선거 자금을 사용하고는 이 제도의 폐지안에 서명했다. 그 후로 이 제도를 이용한 이는 아무도 없다. 

결국 ‘분쟁을 통한 규제 완화'의 방법으로, 연방대법원이 실시하는 법률의 합헌성 심사가 연방의회의 얼마 되지 않은 규제마저 폐지하게 만든다. 2002년 채택된 선거 자금개혁법(BCRA, 일명 매케인-파인골드법)은 ‘소프트 머니(후보의 선거운동과 무관한 단체를 통하기 때문에 지출 한도에 집계되지 않고, 따라서 선거법의 규제를 받지 않는 돈을 의미)'를 규제하려고 했다. 2003년 매코널 판결은 물론 2010년 시민연합 판결로 인해 이 법의 적용범위가 크게 제한됐다. 2014년 맥커친 판결은 기부금 상한선을 무효화하면서 마침내 이 법이 폐지되게 만들었다. 

보수단체 시민연합은 힐러리 클린턴을 규탄하는 영화를 케이블에서 방영할 권리를 요구하며, 연방선거관리위원회(FEC)를 상대로 소송을 걸었다. 연방대법원은 2010년 1월 21일 5대 4로 법인에게도 개인과 마찬가지로 그들의 의견을 표출할 수 있는 표현의 자유가 주어져야 한다고 판결했다.(4) 다시 말해 단체와 노조와 민간 기업이 앞으로 정치 광고를 제작, 배포하기 위해 자금을 무제한 투입할 수 있게 됐다. 또 기존에는 기업이 PAC를 직접 후원할 수 없었고, 개인의 후원은 제한됐다. 하지만 슈퍼팩(super-PAC)의 도입으로 모든 장애물이 제거됐다. 후보의 선거운동과 관계없는 조직(슈퍼팩)을 통해 기부를 한다는 단 하나의 방침만 지키면 된다. 모금 광고를 하기 위한 조치도 마련됐다. 

표면적으로 법률의 내용은 준수되지만 그 정신은 지켜지지 않고 있다. 슈퍼팩 담당자는 대부분의 경우 후보자의 친한 친구이거나 예전의 협력자이기 때문에 슈퍼팩의 독립성은 전적으로 허구이다. 2016년 공화당 예비선거에서 젭 부시를 위한 선거 자금을 모으던 ‘USA 라이트 투 라이즈’의 수장인 마이크 머피는 대선 후보였던 존 매케인과 밋 롬니의 자문이었다. 민주당 힐러리를 지원하는 슈퍼팩 ‘미국을 위한 최우선 행동(Priorities USA Action)'을 운영하는 가이 세실은 2008년 힐러리 선거운동을 지휘했다.(5) 폭로에 관한 조치는 투명성이라는 대명제에 수많은 예외를 인정한 2010년 3월 콜롬비아 주항소법원의 판결로 인해 적용이 어려워졌다.(6)

시민연합 판결은 이번 대선의 예비선거가 시작되면서 수많은 비난의 대상이 됐다. 도널드 트럼프는 기존 정치인에게 반감이 있는 유권자를 결집하기 위해, 국회의원들을 “로비단체와 이익집단에게 매수된 꼭두각시들”로 폄하했다.(7) 또 자신은 충분한 자산 덕분에 그런 영향력에서 자유로울 수 있다며 자신도 선거 기부금 명목으로 국회의원을 매수하곤 했었다고 떠벌렸다. “모든 사람에게 돈을 줬습니다. 누구라도 내게 연락만 하면 돈을 줬어요. 여러분도 짐작하시겠지만, 2~3년이 지나 도움이 필요한 일이 생기면 그들에게 연락을 했지요. 그들은 저를 잊지 않았더군요. 완전 썩어빠진 시스템이에요”(8)라면서, 자신도 오랜 시간 이용하며 이득을 봤던 행태를 비난하고 나섰다.

정계 입문 당시부터 미국 정치를 좌지우지하는 금권을 강력하게 비난했던 버니 샌더스도 시민연합을 공격대상으로 삼았다. 그는 이 판결을 바탕으로, 국회의원들이 월스트리트 기업과 이익집단의 지원을 받기 때문에 갑부와 기업을 위한 법안만 채택한다고 꼬집으며, 미국 선거의 자금 조달 방식과 확대되는 불평등 사이의 개연성을 주장했다. “연방대법원은 6년 전 시민연합 판결을 통해 미국 부자들에게 ‘여러분들은 이미 미국 경제의 상당 부분을 차지하고 있습니다. 이제 여러분께 연방정부, 백악관, 상원, 주지사직, 각 주의 입법부, 법관이 선출되는 주의 사법권도 구입할 수 있는 권리를 드립니다’라고 공표한 셈”이라고 그는 선거운동 인터넷 사이트에 설명했다.(9) ‘사회주의자’ 후보인 그는 당선이 되면 “시민연합 판결 재검토를 우선 과제로 삼고 정치적 부패를 돈과 특혜의 교환으로만 축소 해석하지 않는 인물을 연방대법원의 대법관으로 임명할 것”이라는 공약을 내걸었다. 그는 또한 선거자금 지원 규제에 의회와 주정부의 권한을 설정하는 헌법 수정안을 제출하겠다고 약속했지만, 현재로서는 헌법을 수정하기 위한 의결정족수(양원의 2/3와 주정부의 3/4)와 국회의 양극화를 고려할 때 이 개정안은 거의 불가능해 보인다. 

역설적이게도 이번 대선에서는 시민연합에 대한 판결 여파가 두드러지게 나타나고 있지 않다. FEC가 발표한 2016년 4월 21일자 수치(10)에 따르면 트럼프는 4,830만 달러(이중 3,600만 달러는 사재 출연)‘밖에’ 모금하지 못했고 그를 지지하는 슈퍼팩은 없었다. 그래도 그는 1억 5천만 달러를 모금하면서 자금력 1위에 오른 젭 부시를 가볍게 눌렀다. 샌더스는 지지자 2백만 명의 소액모금을 통해 2억 달러를, 경쟁자 힐러리 클린턴은 2억 8천만 달러를 모았다. 클린턴은 모금을 위해 슈퍼팩 두 곳의 지원은 물론, 조지 클루니의 표현을 빌자면 ‘터무니없는’ 방식까지 동원했다. 클린턴의 열혈지지자인 클루니는 2인 식사가 35만 달러인 기금 모금 파티를 주최했는데 논란이 거세지자 그 자신도 ‘터무니없는’ 금액이라고 인정했다. 트럼프도 본선거에서는 힐러리 측근이 자금을 대는 낙선운동에 대응하기 위해 슈퍼팩 설립을 받아들이게 될 것이다.

시민연합 판결이 아직까지 대선에는 큰 영향을 미치지 않지만 상하원의원을 선출하는 지방선거와 연방선거에서는 그 여파가 확연히 드러난다. 공화당 소속 데이비드 졸리 플로리다 주 하원의원과 민주당 소속 스티브 이스라엘 뉴욕 주 하원의원 등은 최근에 미국 의원들이 입법보다 모금에 더 많은 시간을 보낸다는 조사결과를 바탕으로, 모금 활동 부담이 지나친 현실을 비판했다. 졸리 하원의원은 “의회에 새롭게 입성한 의원의 임무는 하루에 1만 8천 달러를 모금하는 것”이라고 말했다.(11) 제인 메이어가 설명한 것처럼 투명성 관련 조치를 교묘하게 피해 모인 ‘검은 돈’은 모든 지방선거 중에 상대후보를 공격할 때 사용되며 두 후보 간의 차이를 만든다.(12) 2016년 대선에 9억 달러를 지출하겠다는 보수우파 성향의 영향력 있는 두 억만장자인 코크 형제가 이 점에 대해서 잘 알고 있다.   

글·안 데진Anne Deysine

파리 서부 낭테르대학(파리10대학)의 법학교수로 미국 정치 및 법 전문가다. 저서로 <미국 연방대법원 - 법, 정치, 민주주의>(Dalloz, ‘법의 의미’ 총서, Paris, 2015년) 등이 있다.

번역·서희정 mysthj@gmail.com

한국외국어대 통번역대학원 졸업.

 

 

(1) Jeanne Cummings, ‘2008 campaign costliest in US history’, 2008년 11월 5일, www.politico.com

(2) 2011년 달러로 계산함. Cf. Dave Gilson, ‘ The crazy cost of becoming president, from Lincoln to Obama’, <Mother Jones>, San Francisco, 2012년 2월 20일.

(3) Amie Parnes & Kevin Cirilli, ‘The $5 billion presidential campaign ?’, <The Hill>, Washington, DC, 2015년 1월 21일.

(4) Robert W. McChesney & John Nichols, ‘미국 권력의 막후, 금·언 복합체 시대’ 기사 참고, <르몽드 디플로마티크> 프랑스어판, 2011년 8월호 참조.

(5) David Sirota & Andrew Perez, ‘Hillary Clinton says she does not coordinate with Super-PAC she reportedly raised money for’, 2016년 2월 12일, www.ibtimes.com

(6) Speech Now.org v. Federal Election Commission, 2010년 3월 26일. 

(7) Jill Ornitz & Ryan Struyk, ‘Donald Trump’s surprisingly honest lessons about big money in politics’, <ABC News>, 2015년 8월 11일, www.abcnews.com 

(8) Andrew C. McCarthy, ‘The “anti-establishment” candidate boasts his history of bribing politicians’(<The National Review>, New York, 2016년 1월 25일)에 인용됨.

(9) ‘Getting big money out of politics and restoring democracy’, www.berniesanders.com 

(10) 분기별로 FEC에 기부금 및 지출 보고서를 제출한다. 4월 21일자 수치가 최신 자료이다.

(11) Norah O’Donnell, ‘Are members of Congress becoming telemarketers ?’, <CBS News>, 2016년 4월 24일, www.cbsnews.com에 인용됨.

(12) Jane Mayer, <Dark Money. The Hidden History of the Billionaires Behind the Rise of the Radical Right>, Doubleday, New York, 2016.

최근에 시민연합 판결을 둘러싼 논란이 심화되면서 연방대법원의 권한, 특히 정치와 선거에 미치는 영향력이 도마에 오르더니 미국의 최고 사법기관이 선거공약에 오르는 상황에 이르렀다. 2016년 초 연방대법원은 공화당 출신 대통령이 임명한 보수 성향의 대법관 4인(1)과 민주당 출신 대통령이 임명한 진보 성향의 대법관 4인(2)으로 구성됐다. 아홉 번째 대법관은 로널드 레이건 전 대통령이 1988년 임명한 앤서니 케네디로, 그는 공화당 성향의 인물이다. 하지만 기본적인 자유에 관련된 사안에서는 민주당 편에 서면서 대법관 사이의 중심축 역할을 한다. 일례로 동성 간 결혼을 합법화하는 결정문을 작성한 것도 그였다.(3) 지난 1월을 기준으로 대법관 9명 중에 4명이 79세를 넘겼다. 이로써 차기 대통령이 한 명 이상의 대법관을 임명할 가능성이 거의 확실시됐다. 매우 보수적이었던 안토닌 스칼리아 대법관이 2016년 2월 13일, 버락 오바마 대통령의 퇴임을 300여일 남겨둔 상황에서 급작스럽게 사망하면서 예상보다 앞서 대법관 임명안을 다루게 됐다.

스칼리아 대법관의 별세로 재임 중인 대통령이 연방대법원의 이념적 색채를 바꿀 기회를 잡을 수 있게 됐다. 그러나 대통령이 추천한 후보는 상원의 인준(4)을 받아야 하기 때문에 일이 쉽게 풀리기는 어려워 보인다. 대법관 사망 후 한 시간도 지나지 않아 미치 매코널 공화당 상원 원내대표는 오바마 대통령이 선정한 후보를 검토하지 않을 것이라고 딱 잘라 말했다. 그는 지난 3월 20일 <케이블 뉴스 네트워크(CNN)>와 진행한 인터뷰에서 “임기 말년에 있는 대통령이 대법관 임명을 한다는 건 말이 되지 않는다”고 밝혔다. 우드로 윌슨, 허버트 후버, 로널드 레이건 전 대통령도 각각 임기 말년이었던 1916년, 1932년, 1988년에 대법관을 임명한 일은 ‘잊은’ 모양이다. 매코널 상원 원내대표는 “국민들이 선거를 통해 대법관을 결정해야 한다”고 덧붙였다. 그렇지만 미국 헌법을 검토해 보면 ‘국민’은 대법관 임명 과정에 최소한으로 개입해야 한다는 정반대의 의미로 해석된다. 오바마 대통령이 지난 3월 중순에 이미 콜롬비아 주항소법원의 존경 받는 법원장인 메릭 B. 갈런드를 대법관 후보로 지명했음에도 불구하고, 공화당 원내대표는 논거의 타당성과 무관하게 11월까지 시간 끌기 작전을 펴는 중이다. 참고로 고(故) 스클리아 대법관도 콜롬비아 주항소법원 출신이다. 사법감시단체인 정의동맹(Alliance for Justice)은 갈런드 후보의 판결 450건을 분석해 그가 중도 성향이라고 밝혔다. 그렇지만 공화당 의원들은 계속 후보자 심의에 반대하고 있고, 수차례 ‘예의상 만남’을 가졌지만 상황은 달라지지 않았다.

트럼프는 2016년 5월 18일, 대법관 후보자 11명의 명단을 공개했는데 모두 백인에, 보수적인 인물이었다. 윌리엄 프라이어 제11항소순환법원(5) 판사는 낙태에 거세게 반대하는 인물이고, 돈 윌레트는 조지 W. 부시 선거캠프 소속으로 함께 일하다가 그가 주지사로 있던 텍사스 주대법원 판사로 임명됐다. 명단 중 가장 보수적이라고 꼽히는 다이앤 사이크스는 부시가 임명한 제7항소순환법원 판사이다. 공화당 진영 안에서 논란이 되고 있는(6) 트럼프는 공화당 지도부, 특히 막강한 폴 라이언 연방하원의원장에게 본인의 보수주의적 결의를 확인시키려고 노력 중이다. 

연방대법원이 대선 토론 주제로는 언급되기도 어렵다. 존엄사(일년에 최소 한 건), 적극적 우대조치(긍정적 차별) 관련 정책, 낙태, 건강보험법, 최근 몇 년 간 수차례 무산된 투표권리법,(7) 노조권 등 앞으로 수년간 연방대법원의 판결을 기다리는 사안들이 산적해 있다. 이 안건들은 기술적인 측면보다는 사상적 견해가 좌우하는 문제이기 때문에 차기 대통령과 연방대법관이 누가 되느냐에 따라 향방이 갈릴 것이다. 계속해서 (갑부와 법인을 위해) 수정헌법 제1조와 표현의 자유에 우선순위를 두며 불평등을 조장할 것인지, 아니면 1960년대처럼 적격성 심사 규칙을 완화해 법원의 문턱을 낮추고 수정헌법 제5조와 14조의 동등한 보호 보장 조항을 강조하며 억만장자가 아닌 최약자와 시민의 권리를 인정할 것인지는 지켜볼 일이다.  

(1) 로널드 레이건Ronald Reagan 전 대통령이 1986년에 임명한 안토닌 스칼리아Antonin Scalia, 조지 H. 부시George H. Bush 전 대통령이 1991년에 임명한 클래런스 토머스Clarence Thomas,  조지 W. 부시George W. Bush 전 대통령이 각각 2005년과 2006년에 임명한 존 글로버 로버츠 주니어John Glover Roberts Jr와 새뮤얼 알리토Samuel Alito.

(2) 빌 클린턴Bill Clinton 전 대통령이 각각 1993년과 1994년에 임명한 루스 베이더 긴스버그Ruth Bader Ginsburg와  스티븐 브레이어Stephen Breyer, 버락 오바마Barack Obama 대통령이 각각 2009년과 2010년에 임명한 소니아 소토마요르Sonia Sotomayor와 엘레나 케이건Elena Kagan.

(3) 2015년 6월 26일자 Obergefell v. Hodges 판결

(4) 미국 헌법에 따르면 연방대법관은 대통령이 상원의 인준을 받아 임명하는 종신임기제이다. 1969년 이래로 총 7명의 후보가 거부됐다.  

(5) 미국에는 총 13개의 항소법원(순환법원)이 있다.

(6) 세르주 알리미Serge Halimi, ‘트럼프가 초래한 미 우파의 분열증’, <르몽드 디플로마티크> 한국어판, 2016년 4월호 참조.

(7) 브렌틴 목Brentin Mock, ‘미 공화당의 인종차별주의적 유권자 삭제’, <르몽드 디플로마티크> 한국어판, 2014년 11월호 참조.