트럼프 등장에 두려움과 기대감이 교차하는 중남미

 전 세계 많은 지역이 2016년 미 대선 결과에 충격과 경악을 금치 못했지만, 아마도 중남미만큼은 아니었을 것이다. 트럼프 미 대통령 당선인은 선거운동 기간 내내 중남미 이민자들을 맹렬히 비난하면서 “강간범들과 마약 밀매자들”이 미국에 오지 못하도록 멕시코와의 국경에 (멕시코에 비용을 전가하는) 장벽을 쌓겠다고 공약했다. 플로리다에서의 선거유세 중에는 베네수엘라에서 자행되는 ‘탄압’과 싸우고, 중남미 국가들의 열렬한 환호를 받아온 오바마 대통령의 잠정적인 대 쿠바 외교 개방을 원점으로 되돌려놓겠다고 말했다.

그러나 중남미지역의 모든 이들이 도널드 트럼프의 대통령 당선을 절망적인 시각으로 바라보는 것은 아니다. 미국 대선 후보 중 누구의 당선이 지역에 더 득이 되겠느냐는 질문에 라파엘 코레아 에콰도르 대통령은 주저 없이 다음과 같이 답했다. “트럼프다. 그가 너무 상스러운 나머지 중남미 진보정부들을 지지하는 이들이 더 늘어날 것이다. 미국 정부는 그 동안 별다른 정책 변화 없이 기존 방식을 그대로 따랐지만, 오바마 대통령은 매력적이다.”

최근 쿠바와의 관계 정상화 노력에도 불구하고(엠바고 상태는 계속되기 때문에 이런 노력에는 한계가 있다), 조지 W. 부시 시절 이래로 미국의 중남미 어젠다가 진화해왔다는 증거는 거의 찾아볼 수 없다. 문제는 이 변덕스럽고 예측 불가한 차기 대통령이 과연 미국의 기존 중남미 정책을 계속 이어갈 것인가, 그리고 현재의 정치경제적 혼란 속에 좌파 정부들의 ‘진보정치 주기(Progressive cycle)’가 운을 다해가는 중남미 지역에 있어, 과연 트럼프의 대통령직이 가지게 될 의미다.

얼마 지나지 않아 트럼프가 오바마에게서 물려받을 미국의 중남미 정책은 국무부가 종종 ‘번영’, ‘안보’, 그리고 ‘민주주의와 거버넌스’로 언급하는 광범위한 전략목표들을 기반으로 한다. 

우선, 미국의 ‘번영’ 어젠다에는 미국과 중남미 국가들 간의 일명 ‘자유무역’ 협정(FTA)을 도모하는 계획이 포함돼 있다. 오바마 대통령은 콜롬비아 노동운동가들이 계속 암살당하고 대다수 민주당원들이 강경하게 반대함에도 불구하고, 조지 W. 부시 대통령의 정책 중 남은 부분을 마저 이어받아 로비 활동을 펼친 끝에 부시 대통령이 진행했던 파나마와 콜롬비아와의 FTA에 대한 의회의 비준을 받았다. 

‘번영’ 어젠다의 두 번째 주요 사안은 긴축 정책, 탈규제, 관세 축소, 시장 자유화 등을 포함하는 신자유주의 개혁의 촉진이다. 지난 15년 동안 미국으로서는 이 어젠다를 실행하기가 점점 어려워졌다. 그 이유는 IMF의 굴레, 그리고 미국이 주도하는 IMF의 정책 처방(이는 1980년대와 1990년대, 중남미가 ‘잃어버린 10년’을 겪고 사회 지표상으로 지역의 발전이 쇠퇴하고 멈춘 것에 한몫했다)으로부터 가까스로 벗어난 국가들 때문이었다. 그러나 오바마 행정부는 이들보다 사정이 더 어려운 국가들에 원조를 지원하면서 다국적 투자자들에게는 혜택을, 일반 국민들에게는 경제적 혼란을 일으키는 시장개혁을 도입했다. 2014년 후반, 미 국무부는 가난에 시달리는 중미지역 북부 삼각지대(1)를 위한 ‘번영을 위한 동맹 계획(Alliance for Prosperity Plan)’의 발족을 지원했는데, 이는 부시 대통령 시절의 ‘플랜 푸에블라 파나마’(2)에서 비롯된 것으로 다국적기업에 우호적인, 야심찬 개발 프로그램이다. 

미국의 중남미 ‘안보’ 전략은 상당 부분 기존의 행정부에서 개발된 무력 마약퇴치 및 대(對) 게릴라 프로그램에 뿌리를 두고 있다. 클린턴과 부시 행정부는 ‘플랜 콜롬비아’(3)에 수십억 달러의 군사원조를 제공해 광범위한 군사공격을 지원했고, 그 결과 수천 명의 민간인들이 사망하고 수백만 명이 터전을 잃었지만 코카인 생산을 줄이지는 못했다. 플랜 콜롬비아는 오바마 행정부에서도 계속 시행됐고, 이후 이를 모델로 해 멕시코(메리다 이니셔티브)와 중미지역(중미지역안보이니셔티브)에서도 유사한 프로그램들이 도입됐다. 

이러한 프로그램에 따라 멕시코와 기타 중미 국가들의 군대 및 무장 경찰들이 ‘마약밀매’와 ‘조직범죄’ 해결을 위해 대규모로 배치됐다. 그 결과 전례 없는 폭력 사태가 연이어 일어났는데, 사상자들은 범죄 혐의자들과 셀 수 없이 많은 무고한 구경꾼들뿐만 아니라 엄청난 수의 사회운동가들이었고, 이러한 현상은 미국이 제공하는 안보 원조의 주요 수혜자인 온두라스에서 더욱 두드러졌다. 던 페일리(Dawn Paley)와 같은 연구자들은 미국이 지원하는 ‘마약과의 전쟁’으로 폭력사태가 일어나고 많은 이들이 삶의 터전을 잃게 되면서, 결과적으로 다국적 기업들은 기존에 접근할 수 없었던 자원이 풍부한 영토들을 이용할 수 있게 됐다는 사실을 지적했다.  

그밖에 선한 모습을 하고 있는 이니셔티브들 중에서도 오바마가 트럼프에게 물려줄 “민주주의와 거버넌스” 어젠다는 겉으로 볼 때 정치와는 무관하고 “제도 구축”과 법치 강화에 중점을 두고 있는 것처럼 보인다. 그러나 2010년 후반 및 2011년에 위키리크스(WikiLeaks)가 공개한 국무부의 외교전문은 이 어젠다에 대한 상반된 관점을 보여준다. 무엇보다도 유출된 외교전문들을 통해 미 외교관들이 특히 우고 차베스(Hugo Chavez) 대통령과 가깝다고 여겨지는 좌익정치운동을 약화, 무력화, 또는 제거하기 위해서 잘 연마된 ‘소프트’한 내정간섭 방식을 전개하고 있음이 드러났다. 

2009년 6월 28일, 좌파 성향의 마누엘 셀라야(Manuel Zelaya) 온두라스 대통령이(베네수엘라와의 관계를 강화하고 헌법 개정을 추진하면서 국내 엘리트층과 미국 정부의 공분을 삼) 군부에 납치돼 근처 코스타리카로 추방된 사건이 일어났다. 당시 국무부 장관이었던 힐러리 클린턴은 군부 쿠데타의 발발을 인정하기를 거부했는데, 이를 인정했다면 미국의 지원 대부분이 끊겼을 것이다. 힐러리는 셀라야가 온두라스에 돌아오지 못하도록 적극적으로 개입하기도 했다. 이후, 미국 정부는 중남미 정부들의 요구대로 셀라야가 복귀하지 않은 상태에서 치러지는 11월 29일 선거의 결과를 인정하겠다고 발표했다.  

이렇게 대담하면서도, 일방적이며 반 민주주의적인 미국의 행동은 중남미지역 전체에 걸쳐 분노를 일으켰다. 하지만, 미국은 뒤이어 집권한 억압적인 우익 정부들을 온 힘을 다해 지원했다. 미 국무부와 국방부는 온두라스에 대한 안보지원을 배가하는 한편, 만연한 정 부패, 그리고 저명한 원주민 운동가인 베르타 카세레스(Berta Caceres)와 같은 사회지도자 수십 명의 암살 사건을 대부분 묵인했다. 

중남미지역을 휩쓴 혹독한 경제한파에 힘입어 부시-오바마 어젠다는 지난 몇 년간 괄목할만한 진전을 일궈왔다. 미국의 숙적인 베네수엘라는 경제적‧정치적 위기에서 헤어 나오지 못하고 있어 지역 내에서 영향력을 잃은 지 오래다. 2013년 차베스의 사망 이후, 미국은 대화 및 급진 반대파들의 국가 와해 전술을 간헐적으로 지지해왔다. 미국 행정부는 쿠바를 상대로는 교역의 빗장을 풀면서도, 베네수엘라에 대해서는 2014년 말에 새로운 제재를 가하면서 강경책의 고삐를 더욱 단단히 했다.

한편, 남미의 두 주축이었던 아르헨티나와 브라질의 경우, 12년간 좌파 정부의 집권이 막을 내리고 현재는 우익 정부가 정권을 잡고 있다. 오바마 행정부는 이 두 국가들의 정권 이행을 지원하는데 한몫했는데, 크리스티나 키르치네르(Christina Kirchner) 정부에는 국제기구의 차관공여를 금지해 국가 사정을 힘들게 했다(키르치네르가 2015년 선거에서 패배한 이후 해당 금지조치를 곧바로 풀었다). 또한, 많은 논란 속에 지우마 호세프 대통령의 탄핵이 진행되는 와중에 브라질 임시 정부에 외교적 지원을 제공했다.

오늘날의 정치상황은 8년 전 오바마 대통령의 취임 당시 중남미 지역 대부분에서 좌파 정부가 정권을 잡고 과감히 독립을 주장하던 때와는 많이 다르다. 곧 백악관을 떠날 오바마가 중동과 동유럽에서의 ‘실패’를 상쇄시킬만한 한 가지 성공적인 외교정책을 꼽자면 온두라스, 파라과이, 아르헨티나, 브라질 등지에서 좌파 정부가 하나둘 몰락하고 미국이 중남미에서 과거의 영향력을 상당부분 되찾은 것을 들 수 있을 것이다. 트럼프의 대통령 당선 후 2주 반 만에 들려온 피델 카스트로의 사망 소식은 미국에게는 헤게모니의 재부상을, 중남미 좌파에게는 어둡고 불안정한 시기의 시작을 알리는 전조처럼 보인다.

“오늘, 전 세계는 60년 가깝게 자국민을 억압해온 야만적인 독재자의 타계를 목격했다.” 쿠바 지도자의 타계에 대한 트럼프의 성명은 “역사는 이 한 인물이 끼친 엄청난 영향을 기록하고 판단할 것”이라며 카스트로 유족들에게 애도를 표한 오바마 대통령의 중립적이고 공손한 표현과는 급격한 대조를 이룬다. 트럼프의 호전적인 발언은 그가 플로리다 유세에서의 공약을 실행에 옮기고 쿠바, 베네수엘라 및 기타 좌파 정부들에게 더 공격적인 정책을 펼칠 것이라는 점을 시사했다.

그동안 트럼프의 향후 행보를 예측하는 것은 거의 불가능에 가까운 일이었다. 그는 ‘잊혀진 존재’였던 백인 중산층과 저소득 계층의 절망과 불안을 절묘하게 파고들어가는 능력을 보유한 변덕쟁이, 말 바꾸기 선동가의 모습을 보여 왔다. 자기 자랑에 집착하는 모습을 빼고는 명확한 비전이나 원칙도 없고, 세부적인 정책 내용에도 특별한 관심이 있는 것 같지 않다.

그럼에도 불구하고 지금까지 트럼프의 내각 지명자들을 보면 앞으로 들어설 트럼프 행정부의 외교정책 성향을 추측해 볼 수 있다. 지금까지 적어도 두 가지 성향이 두드러진다. 그것은 미국 외교정책의 군사화 강화, 그리고 이란 및 소위 “급진 이슬람”의 위협에 대한 집착이다. 좌파 정부의 세력을 약화시키고 제거하려는 노력은 이런 정부들과 이란 간의 유대 관계로 더욱 정당화될 수 있을 것이고, 조직범죄에 가담한 것으로 추정되는 테러리스트들을 소탕하기 위해 안보 프로그램들에는 추가적인 지원이 제공될 것이다.

이러한 추정상의 위협들이 차기 행정부의 중남미 전략에서 주요 우선순위가 되지 못한다고 하더라도 부시-오바마의 ‘안보’ 및 ‘민주주의’ 정책 기조는 더욱 강화될 것으로 보인다. 플랜 콜롬비아 모델도 계속 확대돼, 남미 3국의 국경이 맞닿은 지역(4)과 같이 기존에 포함되지 않았던 곳들도 아우르게 될 것이다. 만약 트럼프의 국무장관이 지역안보 정책의 군사화에 반대한다면, 점차 군대화 돼가고 있는 국무부 관료들(특히 자금이 풍부한 국제 마약 및 사법 집행국)과 차기 행정부의 고위직에 포진하게 될 군산복합체 관련자들, 이 두 세력이 강력하게 반기를 들고 일어날 것이다.

뿐만 아니라, 트럼프 행정부는 오바마의 중남미 ‘성공 스토리’를 기반으로 이 지역에서 미국의 정치적 헤게모니를 적극적으로 추구할 것이다. 베네수엘라를 더욱 와해시키고 고립시키려는 지원 노력, 그리고 유출된 외교전문에 상세히 기술돼 있는 방식들을 통해 좌파 정부를 약화시키는 정책, 이와 더불어 은밀한 방법의 사용 등이 우선순위를 차지할 것인데, 이는 과거 비밀 작전의 세계에 몸담았던 플린 장군(5)의 전문 분야이기도 하다. 트럼프가 쿠바와의 잠정적인 외교 정상화(트럼프에 호의적인 미국 기업들이 반대했던 정책)를 되돌릴지는 확실하지 않지만, 쿠바 정부를 약화시키기 위해서 ‘민주주의 촉진’이라는 도구상자에서 더 많은 연장들을 꺼내 쓸 가능성이 농후하다.

그러나 만만치 않은 장애물이 이 어젠다를 가로막을 수 있다. 확실한 것은, 코레아 대통령의 지적처럼 트럼프와 그의 팀들의 “상스럽고” 정제되지 않은 방식이 미국 정부에 대한 적대감을 새롭게 불러일으킬 수 있으며 중남미가 독립적인 길을 추구하게 되는 기폭제로 작용할 것이라는 점이다.

미국과 중남미의 관계가 소원해지는 데에는 그 밖의 다른 요소들이 더 큰 역할을 할 수도 있다. 트럼프가 공약을 그대로 이행해서 무역협정들을 재협상하고 미국 제조기업들과 경쟁하는 각종 상품들에 관세를 부과한다면, 오히려 차베스, 룰라, 그리고 키르치네르 대통령이 중남미에서 미국의 친기업 무역 어젠다를 약화시키기 위해 힘겨운 노력으로 일궈낸 성과들을 뛰어넘는 결과를 낳게 될 것이다. 물론 트럼프가 이러한 계획을 실행할지는 아무도 모른다(그가 했던 수많은 선거 공약들도 마찬가지다). 그가 상무장관으로 지명한 클리포드 로스는 확고한 보호주의자지만, 트럼프는 무역 제재를 늘리는 문제(특허와 저작권을 강화하는 제재는 제외)에 있어서 그가 직접 지명한 장관들뿐만 아니라 영향력 있는 공화당 의원들로부터 심한 반대에 부딪힐 것이다.

중남미에서 미국의 헤게모니를 구축하려는 노력에 가장 큰 걸림돌은 아마도 중국일 것이다. 중남미지역에 대한 중국의 투자, 교역 및 차관이 급격히 증가하면서 다수의 중남미 국가들에서 미국의 경제적‧재정적 영향력이 줄어들었다. 2000년 130억 달러였던 중국과 중남미간의 교역이 2013년에는 2,620억 달러를 기록하면서 중남미지역에게 중국은 두 번째로 큰 수출시장으로 성장했다. 중국의 투자가 환경이나 사회적 측면에서 항상 긍정적이지는 않지만, 미국이 지원하는 대다수의 차관이나 투자 프로젝트와 비교했을 때 별다른 국내 조건을 요구하지 않는다는 특징이 있다. 요약하자면, 중남미에서 중국의 경제적 영향력이 확대되면서 중남미 좌파 정부들은 큰 혜택을 얻게 됐다. 즉 수천만 명의 자국민들이 가난에서 벗어날 수 있는, 과감하고 진보적인 정책을 제정할 기회를 마련해준 것이다. 2002년부터 2014년까지, 중남미의 빈곤율은 22년 간의 증가세를 멈추고 44%에서 28%로 하락했다.

최근 중국의 경제가 주춤하면서 중남미지역 상품에 대한 중국인들의 수요도 함께 감소했고, 이에 따라 많은 중남미 국가들이 영향을 받기도 했다. 그러나 중남미에서 중국의 경제적‧정치적 영향력은 점차 강해지는 것으로 보인다. 일부 대규모 중남미 경제국들을 포함하는 오바마 대통령의 환태평양 경제 동반자 협정(TPP)이 좌초하면서 중국의 중남미 교역 및 투자의 기회가 더 늘어났고, 시진핑 중국 주석도 지난 11월 칠레, 에콰도르, 페루 순방 중에 이점을 분명히 밝혔다.

 게다가 중국은 자신들이 곧 상대하게 될 미국 행정부가 좀처럼 종잡을 수 없고 중국에도 적대적이며, 동아시아에 대한 중국의 영향력에 맞설 의향을 내비친 것도 잘 알고 있다. 시진핑 주석이 “중남미와의 관계에 있어서 새로운 시대”를 촉구한 바와 같이 중국은 미국의 “뒷마당”으로 불리는 지역에서 자신들의 상업적, 외교적 관계를 더욱 확대하려는 지리전략적 이해관계를 갖고 있음을 인정하는 것처럼 보인다. 

 따라서 트럼프 행정부는 중남미에 대한 미국의 장악력을 강화하려고 노력할 것이며, 반면 중남미 국가들은 미국의 헤게모니를 떨쳐내고 자신들만의 번영, 민주주의 및 안보 어젠다를 달성하기 위한 수단을 확보해야 할 것이다.   

글·알렉산더 마인 Alexander Main

미 워싱턴 소재 경제정책연구소(center for economic and Policy research, cePr)의 연구위원

번역·오정은 

한국외국어대학교 통번역대학원 졸업. 

(1) Northern Triangle, 과테말라, 온두라스, 엘살바도르로 구성된 지역을 가리키는 용어로 세계에서 마약, 살인 등 폭력 문제가 가장 심각한 지역으로 꼽힌다.

(2) Plan Puebla Panama, 멕시코 중부 산업도시 푸에블라와 파나마를 연결해 중미 지역을 하나의 경제단위로 묶는 계획

(3) Plan Colombia, 안데스 산맥에 위치해 있는 국가들(콜롬비아, 페루 등)과 미국의 주도로 이뤄지는 ‘마약재배 근절정책’

(4) Tri-border area, 파라과이, 아르헨티나, 브라질 3국의 국경이 맞닿아 있는 지역

(5) 트럼프는 11월 마이클 플린 전 국방정보국(DIA) 국장을 국가안보보좌관으로 발탁했다.