유럽연합법, 신자유주의의 ‘트로이 목마’?

유럽법과 유럽연합법(유럽법은 1950년 유럽이사회가 조인한 유럽인권조약으로 유럽인권재판소가 조약의 이행을 담당하고, 유럽연합법은 유럽연합(이하 EU)의 기초가 되는 모든 규정으로서 유럽사법재판소가 담당한다-역주)은 종종 혼동되며, 남용되고 있다. 유럽연합법의 경우에는 공공정책 분야에서 신자유주의의 지배력을 공고히 한다는 비난을 받기도 한다. 사법심사제도와 같이 공권력을 감시하는 법적 장치는 시민의 기본권을 보호하기 위한 필수적인 장치다. 시민의 기본권이 침해당했을 경우 도움을 청할 수 있는 더 많은 법적 수단이 필요하다. 

법치주의가 지금처럼 함부로 다뤄진 때는 없었다. 강력범죄가 신문 1면을 장식할 때마다, 엄벌하라는 여론이 들끓고 처벌이 약하다고 판사를 비난한다.(1) 프랑스 내에서 ‘테러’로 규정된 범죄가 빈번해지면서 경찰력 동원의 목소리가 커지고 있다. 과도한 절차적 제약과 관용적인 법원이 경찰력의 손발을 묶고 있다는 것이다. 유럽이사회 47개 가입국이 조인한 ‘인권과 기본적 자유의 보호를 위한 협약(유럽인권조약)’의 이행을 담당하는 유럽인권재판소도 비난의 대상이다. 프랑스 정부는 비상사태가 선포된 2015년 11월부터 2017년 11월까지 인권 관련 조약의 일시중지를 요청하기도 했다.

 

유럽연합법을 유럽법과 동일시하는 것이 때로는 불편하게 느껴진다. 무엇보다도, EU의 많은 회원국들이 유럽연합법의 규범적 우위성을 내세우며, 주요언론의 지지를 등에 업고서 유럽연합법을 민주주의의 범위를 제한하는 도구로 활용 또는 남용하고 있기 때문이다. 28개 회원국에서 유럽연합법이 회원국들로 하여금 자국의 경제‧사회 정책을 자유롭게 수립할 역량을 지나치게 제한하거나 아예 차단하는 방편이 되고 있다는 것은 잘 알려진 사실이다. 지난 20년간 프랑스에서 진행된 공공서비스 분야의 민영화는 대부분 국내법을 유럽연합법과 일치시킨다는 명목으로 진행된 것이다. 룩셈부르크에 소재한 EU 최고법원인 유럽사법재판소가, 특정 기업에게 공공사업에 진출하도록 국내법을 통해 특혜를 주는 회원국들을 규제하는 근거 역시 ‘자유경쟁’에 관한 협정이다.(2)

신자유주의 경제정책 도입과 규제완화를 목표로 삼는 유럽연합법의 이런 처사는 독단적인 공권력 행사로부터 시민들을 보호하는 법의 존재(예를 들어 유럽인권재판소의 판결)를 비난하는 주장과 맞닿아 있다. 아울러 주권수호를 보장받는 시민의 기본권을 제한하고, 기본권 폐지를 조장하기도 한다. 그래서 오늘날 헝가리와 폴란드 등에서 모호한 법 규정의 정비를 이유로 시민(특히 난민)의 권리가 침해받는 것을 볼 수 있다. 더구나 이들 국가의 보수정권, 나아가 반동정권은 지난 40년간 우리가 감내해야 했던, 항상 유럽사법재판소의 법 해석을 거치지 않아도 됐던 신자유주의 헤게모니에 어떤 문제 제기도 하지 않는다. 하지만 1986년에 단일 유럽의정서를 채택함으로써 자본이동을 자유화하고, 1992년에 마스트리히트 조약에 서명함으로써 통화주권을 앗아간 경제통화동맹을 출범시킨 것은, 다름 아닌 회원국 자신들이다. 

회원국이 자국 경제‧사회 정책을 자유롭게 결정할 권리를 (유럽사법재판소를 통해) 제약하는 관련 법률의 폐기가 자칫 독단적인 공권력으로부터 시민을 보호해주는 법률(유럽인권재판소의 보호막 역할)의 폐기로 이어지는 것을 막기 위해서는 법치국가라는 개념을 정확히 정의할 필요가 있다. 이를 위해서는 국가의 주권문제와 행정 행위에 대한 사법심사제도 간의 대립을 뛰어넘어야 한다. 오늘날 민주체제에서 정부는 시민이 부여한 권력으로 시민 대다수의 의지를 표현하고 있다. 그런데 법원이 무슨 권한으로 시민의 의사 표현에 반대할 것인가?

          

하지만 이런 대립은 겉모습에 불과하다. 이를 이해하려면 기원전 5세기의 아테네 그리고 혁명의 소용돌이에 휩싸여있는 18세기의 프랑스를 떠올리면 된다. 민주주의를 향한 열망은 무엇보다도 통제받지 않는 독단적인 정치권력에 대한 반작용에서 비롯됐다. 오늘날, 여전히 민주주의 개념의 토대가 되는 사회계약론은 어떤가. “시민의 결사는 오로지 인간의 권리와 자유를 수호하기 위한 목적이어야 하고, 결사를 해도 개인은 오로지 자신의 의지에 따라 움직이고 결사 이전처럼 자유롭다”(3)는 것이 사회계약론의 근간이다. 그렇다면 시민이 태어날 때부터 부여된 주권을, 기본권을 부정하는 권력이 아닌 강화하는 권력에 위임하는 것은 당연한 일이다. 

달리 말하면 합법적으로 선출됐다 해도, 국민의 기본권을 존중하지 않은 정부는 민주국가에서 어떤 정당성도 가질 수 없다. 바로 이런 이유로 프랑스혁명 초기인 1789년 ‘인간과 시민의 권리’ 선언을 작성한 사람들은 ‘인권에 대한 무지, 망각, 경시가 공공의 불행과 정부의 부패를 초래하는 유일한 원인’이라는 것에 유의하며, “모든 정치적 결사의 목적은 시효에 의해 소멸할 수 없는 인간의 자연적 권리를 보전하는 데 있다”(4)라는 원칙을 세웠다. 이런 관점에서 국가권력의 행위(민주절차에 따라 선출됐다고 하더라도)를 견제하는 법률과 사법심사제도가 이해돼야 한다. 통치자들은 선거라는 유일한 방식으로 선출되는데, 그렇다고 그것이 시민의 기본권을 보장해주는 것은 아니기 때문이다. 권력 대리인의 대표성에 의문을 갖게 하는 선거부정이나 대량 기권, 부정확한 여론조사, 전략적 투표 등의 문제없이 정상적으로 치러진 선거라고 해도 마찬가지다.(5) 

프랑스혁명이 발발한 1789년, 많은 사람들은 선거에 큰 희망을 품었을 것이다. 하지만 표로 벌하겠다는 불확실한 위협으로, 부패한 정부가 깨끗한 정부가 되는 것은 아니다. 근대의 역사는 시민이 자유롭게 기본권을 행사할 수 있을 때 민주적 저항이 가능하다는 점을 가르쳐 주고 있다. 한마디로 국가 및 개인의 권력 남용으로부터 보호받을 수 있는 안전할 권리를 보장받아야 민주적 저항이 가능한 것이다.(6) 선거로도 우리의 기본권을 침해한 정부를 벌할 수 없다면 어떻게 효과적으로 그리고 평화적으로 그 정부와 맞서 싸울 수 있겠는가? 정부의 결정이 합법적인 것인지, 헌법에 위반되지 않는지를 감시할 법이 없다면 어떻게 정치적 저항을 할 수 있겠는가? 정부가 시민을 체포와 구금의 위험에 노출시키는 결정을 하거나 마음에 들지 않는다고 반정부 활동가를 체포하는 권력 남용을 저지르고는 처벌도 받지 않아 시민의 표현, 집회, 결사의 자유가 침해당한다면 우리는 어떻게 민주적 삶을 영위할 수 있겠는가? 부정선거를 법으로 단죄할 수 없다면 부패 정부를 투표로 끌어내릴 수 있다고 어떻게 믿을 것인가? 멕시코와 콜롬비아의 경우가 잘 말해주고 있지 않은가.(7)

하지만 시민의 자유가 상대적으로 잘 보장된 국가에서도 공권력이 시민의 경제적, 사회적 권리를 침해하는 것을 막는 법이 존재하지 않거나 있어도 불충분하다면 효과적으로 또 정치적으로 저항하기가 쉽지 않다. 좀 과장하자면, 국민이 뽑은 대표자들에 대한 통제를 없애야 한다는 주장은, 자신에게 투표하지 않은 국민을 노예로 만들어버린 정부를 민주 정부라고 인정하는 것이나 마찬가지다. 게다가 통치자의 행위에 법적 정당성을 부여하지 못한다면 더 나아가 행정부나 경찰력에 어떤 정당성을 부여할 수 있을까? 보통선거가 정당성을 확보할 수 있는 유일한 원칙이라면, 일례로 공무원과 경찰 조직이 자신의 정당성을 과거에 황제에게서 찾았던 것처럼 국가수반에게서 찾을 수밖에 없지 않을까?

따라서 사법심사 제도가 공권력을 견제할 수 있는 여타 제도와 더불어 시민의 자유와 기본권을 수호하는 필수불가결한 요소임을 쉽게 짐작할 수 있다. 미국 철학자 존 롤스는 “법치국가는 자유와 긴밀하게 연결된 것이 확실하다”(8)라고 지적하며, 사회계약론을 새롭게 해석했다. 하지만 민주사회에서 사법심사제도가 의미를 지니려면, 그 목적이 공권력으로부터 시민의 안전을 보장하는 데 있어야 한다. 사법법원이 개개인 간 관계에서 법이 지켜지도록 감시하고 형사재판에서 재판 당사자들의 자유를 보장해주는 역할을 하는 것과 마찬가지로, 공권력이 법의 테두리 안에서 권력을 제대로 행사하고 있는지 감시할 제도적 장치가 필요하다. 그래서 행정법원은 행정부가 법의 테두리 안에서 직무를 수행하고 있는지 감시하고, 직무를 벗어났을 경우 처벌을 하는지, 또한 헌법재판소는 행정부와 사법부가 헌법이 정한 권한을 행사하고 있는지 감시하고 있다. 입법부가 사회계약의 첫 조건이라면, 민주적 공권력 행사의 기초가 되는 시민의 기본권을 준수하도록 감시하는 것은 헌법재판관의 임무다.

이 기준을 근거로 유럽인권재판소와 유럽사법재판소의 역할을 분석하고 판결의 민주적 정당성을 평가해야 한다. 그래서 EU 회원국이 조인한 유럽인권보호조약에 근거해 국가에 의한 인권 침해를 감시하는 유럽인권재판소의 판결은 민주사회협약의 기초가 되는 회원국의 시민 기본권을 강화할 것이다. 유럽인권재판소가 유럽인권보호조약을 회원국 국내법에 우선시킨다는 점에서 헌법재판소와 유사하다 할 수 있다. 반대로 유럽사법재판소는 모호한 이해관계를 갖고 있다. 먼저, EU 기본권 헌장의 준수를 감시하는 일도 하지만 가장 큰 임무는 국제관계에서 각 EU 회원국과 더불어 EU의 이익과 특권이 지켜지도록 감시하는 최고재판소 역할을 한다. 그렇다 보니 유럽 민주주의의 가장 취약한 특성을 담고 있기도 하다.(9) 이와 동시에 유럽사법재판소는 회원국들이 조인한 여러 협정을 근거로 회원국을 제재하는 힘도 가지고 있다. 유럽사법재판소는 독단적이고 초법적인 권능으로 회원국의 국내 공공정책을 EU의 경제‧사회 정책 노선에 견주어 개입하고 제재한다. 

유럽연합법과 유럽사법재판소의 이 같은 ‘과도한 헌법화’(10)는 회원국들이 국내 정책을 수립하는데 여러 문제를 발생시킨다. 하지만 유럽사법재판소가 회원국들에게 ‘자유로운’ 경쟁과 자본 이동을 위한 규제완화를 더 이상 요구하지 않는다면, 회원국들의 주권은 어느 정도 보장받을 것이다. 최근 몇 건의 사례에서 볼 수 있듯이, 유럽사법재판소의 전향적인 판결은 EU 시민의 자유권을 강화하는 데 공헌할 수 있을 것이다. 이를테면, 심각한 사생활 침해를 이유로 데이터보존에 관한 2006/24/CE 지침(11)의 몇몇 조항을 폐기했고, 또 유럽 내에서 외국인의 단순한 불법체류를 처벌할 경우 자유로운 이동권이 과도하게 침해된다는 의견을 표명하기도 했다.(12)

특히 회원국 국내 차원에서는 공권력에 호소하는 것보다, 법의 힘을 빌리는 것이 시민의 권리 및 민주주의를 강화하는데 더 효과적일 수 있다. 일례로 국제 교정시설 인권감시기구(OIP) 프랑스 지부는 15년 전부터 행정재판소에 소송을 제기하고 있는데 프랑스 교정시설의 비참한 실태를 고발하는 수많은 정부 보고서와 국회 보고서보다도 더 효과적으로 수감자의 인권을 개선하고 있다.(13) 마찬가지로 프랑스 대법원은 불심검문 방식에 차별적 요소가 있다고 판결 내렸다. 이 판결은 검문 방식의 획기적인 개선을 가져올 것이다.(14) 마지막으로 2010년 3월 1일 헌법 우선제도가 실시돼 당사자가 헌법이 보장하는 권리와 자유의 침해를 직접 주장할 수 있게 됐고 2015년 3월 1일에는 헌법위원회가 헌법에 위배되는 법률을 전면 혹은 부분 폐기하는 145개의 결정을 내렸다.

소송을 통한 행동 방식은 오늘날 기본적으로 민법적 그리고 정치적 권리(왕래와 표현의 자유, 사생활을 보호받을 권리…)를 지키기 위해 활용되고 있다. 하지만 경제권과 노동권 역시 국제노동기구(ILO)의 여러 조약과 유럽인권조약의 보완이라 할 수 있는 유럽사회헌장(1961년 1월 18일, 1996년 5월 3일 개정)에 의거에 법의 보호를 받을 수 있다. 프랑스 헌법 전문에도 ‘시대에 특별히 필요한 정치‧경제‧사회적 원칙이’ 법에 우선해 준수돼야 한다고 명시돼있다. 이 원칙들은 프랑스 레지스탕스평의회의 행동강령에 포함됐고 1946년 10월 27일 헌법으로도 공표됐다. 그리고 1971년 7월 16일 헌법위원회는 이 원칙들을 프랑스의 헌정질서의 내용에 포함하는 결정을 내렸다. 이 원칙들은 특히 사회보장제도, 공공서비스, 노동법의 보호를 받을 권리를 보장하는 것으로 사법심사제도는 공공정책 분야에서 신자유주의를 강화하는 것이 아니라 약화하는 역할을 할 것이다. 관련 당사자들이 여러 다양한 법적 수단을 가진다면 이런 변화는 현행법 내에서 진행될 수 있다. 2008년 프랑스 대법원은 ILO 조약 제158호에 따라 해고의 위협으로부터 노동자를 보호하는 장치가 불충분한 ‘신고용계약법’에 무효판결을 내린 바 있다.(15)

물론 사법심사제도가 제대로 시행되려면 제도의 독립성과 공정성을 확보할 수 있는 물질적, 제도적 조건이 뒷받침돼야 한다. 이 점에서 프랑스 사법체계가 발전할 여지가 많다는 것을 부인할 수 없는 사실이다. 헌법위원회 재판관은 대통령과 상하의원 의장이 자의적으로 지명한다. 법관의 신분이 보장된다면 법관의 임명에 사법부(행정판사의 경우는 최고행정재판소)의 영향력을 줄일 수 있고 법관은 외부 압력에 더 잘 저항할 수 있을 것이다. 그런데 프랑스 사법부 예산은 2000년대 초부터 소폭이지만 계속 증가하고 있음에도 유럽에서 여전히 매우 낮은 수준이다.(16) 게다가 일반적으로 소송은 비용이 많이 들고 복잡하다. 또 대개 문제 발생 후 한참 시간이 지난 후 진행돼 시민의 기본권을 충분히 보호하지 못하는 경우가 많다.

하지만 더 중요한 문제는 민주사회에서 권리가 침해당했을 때 법적으로 해결하는 것이 일반적인 방식으로 받아들여지지 않고 있다는 점이다. 법은 최후의 수단처럼 인식되고 있다. 법의 철저한 적용과 기본권 보호를 요구하는 것은 개개인의 몫이다. 그래서 스스로 자신의 권리를 제대로 아는 것이 중요하다. 그럼에도, 법 교육은 대학에서만 받을 수 있고 현재 법 접근 예산은 소송비용 지원을 제외하고 공공지출의 0.1%에 미치지 못하는 실정이다. 우리 앞에 엄청난 과제가 놓여있음을 시사하는 대목이다. 법치국가라는 것이 단지 권위적인 권력의 민낯을 가리는 그럴싸한 가리개나 신자유주의의 트로이 목마로 전락하는 것을 막으려면, 우리가 모두 자신의 권리를 잘 알고 행사하는 것이 중요하다. 법치국가는 시민의 권리를 제대로 행사할 수 있는, 이론적 그리고 실제적 ‘조건’이기 때문이다.  

글·뱅상 시제르 Vincent Sizaire

판사이며 파리 웨스트 낭테르 라데팡스 대학에서 강의를 하고 있다. 저서로 <Sortir de l’Imposture securitaire(안전의 기만에서 벗어나기)>(La Dispute, Paris, 2016)가 있다.  

번역·임명주 

한국외국어대 통번역대학원 졸업. 역서로 <왜 책을 읽는가> 등이 있다. 

(1) Anne-Cécile Robert 안세실 로베르, ‘C’est la faute au juge!(판사의 잘못이다: 민주주의를 법에 가둔 법치국가)’, <르몽드 디플로마티크> 프랑스어판‧한국어판 2017년 5월호.

(2) 유럽사법재판소, C-438/05 판결, The International Transport Workers' Federation&The Finnish Seamen’s Union /Viking Line ABP&OÜ Viking Line Eesti, 2007. 12. 11.

(3) Jean-Jacques Rousseau, <Du contrat social(사회계약론)>, GF Flammarion, Paris, 2001 (초판: 1762), p.52. 

(4) 1789년 8월 26일 채택된 ‘인간과 시민의 권리 선언’의 서문과 2조

(5) André Bellon, <Ceci n’est pas une dictature(이것은 독재가 아니다)>, Paris, Mille et une nuits, 2011.

(6) 1789년 8월 26일 채택된 ‘인간과 시민의 권리 선언’ 2조

(7) Luis Alberto Reygada 루이스 알베르토 레이가다, ‘Les uns votent, les autres trichent 멕시코 선거인명부에선 이름이 잘 사라진다!’, <르몽드 디플로마티크> 프랑스어판‧한국어판 2017년 11월호.

(8) John Rawls, <Théorie de la Justice(정의론)>, Seuil, coll. <Points>, Paris, 1997(초판: 1971), p.272.

(9) 유럽연합 내에서의 ‘민주주의의 결핍(le déficit démocratique)’. Élisabeth Gauthier, Marie-Christine Vergiat et Louis Weber, <Changer d’Europe(유럽 변화시키기)>, éditions du Croquant, coll. <Enjeux et débats>, Bellecombe-en-Bauges, 2013, 125 pages, 8 유로.

(10) Dieter Grimm의 용어, ‘Quand le juge dissout l’électeur(법원이 유권자를 해산시킬 때’, <르몽드 디플로마티크> 프랑스어판 2017년 7월호.

(11) 유럽사법재판소, Digital Rights Ireland et Seitlinger 판결, 2014. 4. 8.

(12) 유럽사법재판소, El dridi 판결, 28 avril 2011. 4. 28., Achughbabian 판결, 2011. 12. 6.

(13) 20여 개의 판결 중 최고 행정재판소의  <국제 교정시설 인권 감시기구 프랑스 지부> 판결, 2017. 7. 28

(14) 프랑스 대법원, 제1민사재판부, n° 1239 판결, 2016. 11. 9.

(15) 프랑스 대법원, 노동재판부, n° 1210 판결, 2008. 7. 1.

(16) <Systèmes judiciaires européens. Efficacité et qualité de la justice(유럽 사법체계의 효율성과 특성)>, Commission européenne pour l’efficacité de la justice, 2016.

유럽사법재판소와 유럽인권재판소는 서로 다른 법원이다. 먼저, 유럽사법재판소는 EU의 최고 법원으로 EU의 조약과 법률 이행을 감시하고 EU 기구, 회원국 정부, 기업, 개인을 제재하고 처벌한다. 유럽사법재판소는 EU 내에서 유럽법 해석의 독점적 권한을 가지고 있는 유일한 기관이며 판결은 강제력을 가지고 있다. 기관, 국가, 특수한 경우 개인이 제소할 수 있다. 사법재판소(회원국에서 1명씩 파견된 28명의 판사)와 상고법원인 1심 재판소(47명의 판사), 두 개의 법원으로 구성 돼있다. 룩셈부르크에 위치한다.

 

반면 유럽인권재판소는 1950년 유럽이사회의 회원국(2017년 현재 47개국)이 조인한 ‘인권과 기본적 자유의 보호를 위한 협약’(약칭 유럽인권조약)의 이행을 감시하고 있다. 회원국 정부 특히 자국에서 법적 보호를 받지 못하는 비정부기구를 포함한 개인이 제소할 수 있다. 47명의 판사로 구성돼 있고(회원국 당 1명) 창설 후 지금까지 표현의 자유, 공정한 재판을 받을 권리, 생명권, 고문 금지, 양심의 자유 등 다양한 분야에서 1만 건의 판결을 내렸다. 유럽인권재판소의 판결 역시 강제력을 가지고 있다. 회원국은 유럽인권재판소의 판결을 따라야 하며 그러지 않을 경우 유럽이사회의 각료이사회로부터 제재를 받거나 처벌을 받는다. 재판소는 스트라스부르에 위치한다. 

 

2009년 12월 1일 발효된, EU의 헌법이라 할 수 있는 리스본 조약은 EU의 유럽인권조약 가입을 명시하고 있다. 이 조항이 이행된다면(아직 이행되지 않고 있다), EU는 유럽인권조약의 48번째 가입국이 되고, 모든 EU 관련 기관의 행위는 유럽인권재판소의 통제를 받게 된다.