베일벗은 트럼프의 자유무역 새 협정안, USMCA의 실체

북미자유무역협정(NAFTA) 재협상은 도널드 트럼프 대통령이 내건 대선공약 중 하나였다. 그는 자신이 대통령이 되면 기존의 NAFTA를 파기하고 새 협정으로 대체할 것이라고 말한 바 있다. 9월 말 베일을 벗은 새 협정 USMCA 문건에는 우려할 만한 후퇴도 있지만 몇 가지 ‘사회적’ 진전들도 엿보인다. 이는 국제무역 질서에 처음으로 칼을 대는 사례가 될 것이다.

1992년에 합의된 NAFTA는 껄끄러운 절차를 거쳐 개시됐다. 투자자들에게 새로운 권리와 권력을 주기 위해 무역협상을 이용하고, 특정 부문에 독점적으로 특혜를 주고자 보건 표준과 소비자 및 환경을 보호하던 조치들을 변경한 것이다. 즉, 모든 것에 ‘자유무역협정’이라는 꼬리표를 달아 여론에 선전함으로써, 무역협정과는 전혀 무관한 영역에 개입한 것이다. 수없이 모방된 이 모델은 다양한 이름(‘경제협력협정’ ‘무역 및 투자 협력협정’ 등)으로 전 대륙에 퍼져나갔다. 미국은 전 세계에 이 모델을 재검토하겠다는 신호를 보냈다. 이 모델의 재검토는 미국 정당들이 자유무역 문제에 대해 취하는 자세의 변화를 반영하는 것이기도 하다.
오랫동안 자유무역협정을 가장 격렬하게 비판해온 세력들은 좌파 출신들이었다. 이들은 1994년 최초의 북미자유무역협정에 맞서 투쟁했고, 1999년 세계무역기구(WTO)에 대항한 ‘시애틀 전투’의 선봉에서 싸웠다. 그런데 이제는 공화당 캠프 쪽에서 자유무역협정을 공격하고 있다. 버락 오바마가 그토록 열렬히 지지했던 환태평양경제동반자협정(TPP)에서 탈퇴한 것도, NAFTA를 재검토한 것도 다름 아닌 공화당이었다.

NAFTA는 레이건의 작품, ‘메이드 인 아메리카’

트럼프는 대통령에 당선되기 위해 소셜덤핑(부당한 노동조건에서 임금을 국제수준보다 현저히 낮게 유지하고, 생산비용 절감을 이용해 해외시장에서 제품을 저렴하게 파는 행위-역주), 해외 이전(Delocalization), 탈산업화에 대한 서민층의 분노를 두루 활용했다. 오랫동안 NAFTA에 반대해온 트럼프는 예전부터 이 협정을 국가주의적으로 해석하는 입장을 키워왔다. 2016년 민주당 예비선거에서 버니 샌더스가 표명한 진보주의적 비판과는 매우 동떨어진 입장이다.

트럼프 대통령에 의하면 “NAFTA는 미국이 체결한 협정 중 사상최악(트럼프는 문제 삼고 싶은 모든 협정을 무차별적으로 이렇게 표현한다)이며, 미국의 약점을 이용하려는 탐욕스러운 멕시코인들에게나 이익이 될 것”이다. 그의 말을 듣고 있으면 NAFTA가 마치 미국 노동자들에게 손해를 입히기 위해 멕시코가 고안한 것이라고 믿게 될 수도 있다. 하지만 그건 완전히 잘못된 생각이다. NAFTA는 로널드 레이건의 발명품으로, 레이건은 1988년에 미국·캐나다자유무역협정의 초석을 마련했다. 멕시코는 1992년 공화당의 조지 W. 부시 대통령이 NAFTA를 체결하면서 세계무대에 합류했다. 이어서 민주당의 윌리엄 클린턴은 NAFTA에 대한 의회의 승인을 얻기 위해 온갖 노력을 아끼지 않았다.(3)

북미 노동자들이 그들의 동료인 멕시코 노동자들의 저임금 탓에 노동력을 착취당한다는 트럼프의 주장과는 달리, NAFTA는 애초에 양국의 임금 노동자들을 착취하는 전쟁기계로 고안된 ‘메이드 인 아메리카’ 협정이다. 이 협정의 새로운 명칭인 미국·멕시코·캐나다협정(USMCA)에서도 NAFTA의 근본적인 조건은 변하지 않았다. 이 협정서는 3개 당사국을 포함해, 여전히 WTO의 163개 회원국을 포함하는 범위 내에서 작성됐다. 그러나 몇 가지 중요한 항목에서 USMCA는 과거의 NAFTA와 차이가 있다. 따라서 USMCA는 무역정책들의 세계적인 흐름을 바꿔놓을 구심점이 될 수 있을 것이다.

무엇보다 중요한 성과가 하나 있다. 투자자-국가분쟁해결제도(ISDS)는 기업들이 자사의 이익을 훼손한 결정을 내린 국가를 상대로 ‘중재재판소’에 소송을 제기할 수 있는 제도였는데,(4) USMCA는 그 적용 범위를 엄격히 제한했다. 미국과 캐나다 간에는 ISDS 조항이 사라짐에 따라 오타와와 환경운동가들로서는 축하할 만한 일이다. 25년 전부터 거의 예외 없이 환경관련 사업에서 미국 기업들이 받은 보상은, 전부 캐나다의 공공정책에 반대하는 미국 측 회사들의 제소에서 비롯된 것이다.(5) 멕시코와 관련해서는, 새로운 조항들이 ISDS라는 장치를 대신했다. 정부가 투자기업에 보장해줘야 했던 주요원칙들이 사라진 것이다. 이를테면 외국기업과 국내기업의 평등한 대우, ‘투자의 안정성’, 투자기업의 자산이동 자유뿐 아니라 ‘투자권’에 대한 언급이 완전히 삭제됐다. NAFTA의 분쟁해결은 투자자들이 중재자에게 요청해 국내 법정을 피해갈 수 있게 했으나, 새로운 조항들은 투자자와 국가가 우선적으로 관련 지역의 법원과 행정기관을 통해 분쟁을 해결하라고 요구한다.

현지에서 할 수 있는 모든 방법을 동원해보고, 2년 반의 유예기간 내에도 어떤 결정을 내릴 수 없다면 그때는 투자자들이 중재재판소에 배상을 요구할 수 있다. 또한 “투자가 국유화됐거나, 공식적 양도 혹은 단순 압류에 의해 직접적으로 투자가 몰수됐을 때”만 중재재판소에 제소할 수 있다. 또는 이미 실현된 투자에 ‘차별적인’ 조항들이 적용된 경우도 제소할 수 있다. 한편 투자자들은 증거를 제시할 수 있는 손실에 대해서, ‘본질적으로 투기적 손실’이 아닌 경우에만 보상을 받을 수 있다.

이런 조치들을 감안해, 미국 최고경영자들의 로비 단체인 비즈니스 라운드테이블, 급진 자유주의 싱크탱크인 미국기업연구소, <월스트리트 저널>의 편집위원회는 새 협정서를 “이전 협정서보다 더 나쁘다”고 평가했다.(6) 그런데 USMCA에는 한 가지 흠이 있다. 멕시코의 페냐 니에토 정부가 석유 및 가스 부문을 부분적으로 민영화했을 때, 13개 계약을 공동체결한 9개 미국 기업들을 보호하기 위한 조치가 바로 그에 해당한다. 해당 조치로 이 다국적기업들은 ISDS의 보호를 받을 수 있을 것으로 예상되기 때문이다.

이런 유보조항이 있기는 하지만, 중재재판소에 가해진 공격은 국가에 대한 투자자들의 권리가 약화됐음을 분명히 드러낸다. 이런 공격은 특히 기업들에 충성하는 정부(트럼프가 기업에 상당한 세금감면 혜택을 승인했다는 사실이 그 증거다) 쪽에서 나왔기 때문에, 후임 대통령들은 이를 철회하기가 쉽지 않을 것이다. 얼마 전부터 ISDS 체제에서 벗어나려고 애쓰는 많은 나라들은 여기서 유용한 팁을 발견할 수 있을 것이다.

그런데 미국의 다국적 기업들이 계속 공장을 해외로 이전하고, 멕시코인들에게 턱없이 낮은 임금을 지불하고, 공장의 독성 폐기물을 무단 투기함으로써 자연환경을 훼손해도 이를 실질적으로 막을 방법이 없다. 이런 행위를 막기 위해서는 강력한 사회적·환경적 규칙과, 신속하게 적용할 수 있고 이의를 제기할 수 없는 공정한 합의가 필요하다. 그러나 USMCA는 그렇지 않다. 일부 규범들이 개선되긴 했지만(노동조합자문위원회는 “소박하지만 의미 있는” 진전이라고 표현했다)(7) 이를 적용할 도구들은 부족하거나 여전히 불확실하다.

기후변화는 빠지고, 최저시급 16달러 강조

USMCA는 쟁의권과, 노조운동가들이나 이주노동자들에 대한 폭력행위와 관련해 새로운 배상조항을 삽입했다. NAFTA에 첨부된 사회 및 환경 관련 규범들은 강제적 성격이 전혀 없지만, 2007년 이후 미국이 체결한 모든 협정에서처럼 USMCA에서도 이 규범들이 협정서의 골자를 이룬다(따라서 이론적으로 강제력이 있다). 그러나 강제력이 필요한 경우라면, 그것이 존재하는 것만으로는 부족하다.

10년 전부터 민주당과 공화당 정부는 노동이나 환경 관련 규범들을 가장 명백히 위반한 사례에 대해서도, 이를 위해 마련된 도구들을 실제로는 전혀 사용하지 않았다. 노조는 현재 당국이 이런 의무를 준수하도록 요구할 방법을 고심하고 있다. 그런데 노조는 모두의 예상을 뒤엎고 미국무역대표부(USTR) 대표이자, 보수주의 공화당원이며, NAFTA를 가장 신랄하게 비판해온 로버트 라이시저와 결탁했다.

USMCA 협상 과정에서 압박을 시도한 노조들과 달리, 환경운동가들은 대부분 재협상 때 거리를 유지했다. 트럼프가 환경에 무관심함을 도발적인 방식으로 과시하고 있기 때문에, 환경운동가들은 그들의 시도가 실패할 수밖에 없다는 사실을 알고 있었다. 기후변화에 회의적인 대통령은 오바마가 TPP(환태평양경제동반자협정) 협상 때 요구했던 사항들을 받아들이지 않을 것이다. 오바마는 파리기후변화협약에 강제성을 부여하고, 수입품에 온실가스 배출 명목의 세금을 부여하자고 주장한 바 있었다. 과연 환경운동가들의 생각은 틀리지 않았다.

새 협정에는 기후변화에 대한 언급이 전혀 없다. 기후변화라는 주제가 공개토론의 장에서 활발히 논의되고 있는 마당에 그것이 빠졌다는 사실은 눈여겨봐야 할 부분이다. TPP를 모델 삼아, 그리고 공화당 의원들이 조지 W. 부시가 체결한 마지막 4개 협정에서 얻어낸 것과는 반대로, USMCA는 관련 국가들이 환경에 관한 7개의 주요국간 협정에 따라서 국내법을 채택하거나, 준수하거나, 적용할 것을 강요하지 않는다. 멸종위기의 야생동물 및 야생식물 종의 국제거래에 관한 협약만이 언급돼 있고, 이와 관련한 신규 조항들은 실제로는 거의 의무 조항이 아니다.

환경보호와 관련해 획기적인 진전이 이뤄진 것은 지구를 보호하겠다는 의지보다는 일종의 지배권을 되찾으려는 의지 때문으로 설명할 수 있다. 예를 들어 NAFTA에는 설령 국가가 천연자원을 보존하려고 애쓰는 경우라도, 천연자원을 의무적으로 수출해야 한다는 조항이 있는데 이 조항은 삭제됐다. 멕시코, 미국, 캐나다의 모든 대형 화물트럭에 대한 안전이나 환경을 고려하지 않고, 북미 고속도로망을 자유롭게 이용할 수 있도록 해야 한다는 조항도 마찬가지로 삭제됐다. 2000년대 내내 미국은 멕시코에서 등록된 트럭을 자국 영토에 들어오지 못하게 막으려고 했다. 이때 NAFTA의 무역재판소는 멕시코가 미국에 수출하는 제품에 대해 24억 달러의 관세를 부과하는 보복 조치를 채택할 수 있게 승인했다.(8) 재협상 된 협정은 국가가 자국의 도로 이용과 관련한 규칙을 결정할 권리를 부활시켰다.

그러나 새 협정서에서 가장 혁신적으로 보이는 분야는 아마도 노동 분야가 아닐까 한다. 한 조항은 임금 노동자들의 보수 요건을 상업협정에서 얻을 수 있는 이익보다 우선시했다. 북미 자동차 시장에서 역내 생산된 자동차로 인정받으려면, 자동차 부품의 45%는 16달러 이상의 시급을 받는 노동자가 생산해야 한다는 것이다(새로운 노동규칙이 적용되면 인건비가 낮은 멕시코 노동자들의 임금 상승을 불러올 것으로 예상된다-역주). 더 나아가 부품의 75%는 북미에서 생산된 제품을 써야 하는데, NAFTA의 역내 부품 비중은 62.5%, TPP는 45%로 정해놓았다.

아직은 정보가 부족하기 때문에 이 규정들이 얼마만큼 급여 인상이나 역내 생산으로 이어질지, 또 자동차 생산라인은 얼마나 영향을 받을지 알 수 없다. 여하튼 노동자문위원회는 이런 조치들이 생산과 고용을 촉진할 것이라고 판단했다. 그러나 특히 주목해야 할 점은, 오랫동안 노조가 요구해온 것처럼 노동자의 임금이 최초로 ‘원산지 규정’에 포함됐다는 사실이다(원산지 규정 때문에 업체들이 자국을 떠나지 않고 자국 노동자들을 해고하지 않을 것이다-역주). 원산지 규정은 상품이 관세를 면제받기 위해 충족시켜야 하는 요건이다.

한 번도 공격 받은 적 없는 NAFTA 모델

이런 진전들 외에, 새 협정에는 NAFTA에 있던 기존 조항들이 다수 반복되고 있다. 새 협정에서는 소비자 보호를 비롯해 WTO에서 현재 시행 중인 여러 불공정한 규정들을 연장하거나 혹은 강화했다. 막강한 영향력을 지닌 농업식품산업은 업계의 주요 요구사항들을 협정서에 포함시키는 데 성공했다. 단, 일부 식품의 과도한 설탕 함량을 국민들이 알 수 없도록 국가가 공개를 막으려 한 조치는 여러 단체들의 완강한 반대에 부딪혀 실패하고 말았다.

제약회사의 실험실이 지닌 독점권이나 ‘전자상거래’에 관한 새로운 규정도 언급할 수 있겠다. 다른 문제들 중에서도 전자상거래 규정들은 국가가 정보를 웹상에 저장하지 못하도록 금지했다. 이 규정들은 기업들로부터 시민들의 사생활 보호와 안전을 도모하기 위한 공권력의 모든 노력을 무력화시킬지 모른다. 그뿐 아니라 저작권 관련 조치들은 캐나다에 현재 예정된 저작물 보호 기간보다 20년 더 연장해줄 것을 요구했다.

과감한 조치들과 현상유지를 옹호하는 조치들이 뒤섞인 USMCA는 2019년 미국 의회에서 논의될 것이고, 현재의 협상안은 개선될 여지가 크다. 11월 6일 중간선거 때 상원이나 하원에서 민주당이 승리한다면, 민주당은 이 협정서를 지지하기 전에 조건을 제시할 기회를 잡을 수 있을 것이다. 민주당은 일부 사회적 조항들을 개선하고, 임금조항을 도입하고, 중재재판소의 중립을 법적으로 인정해야 할 것이다. 이런 사실들은 단지 북미에서만이 아니라, 앞으로 있을 선거운동의 밑거름이 될 것이다.

이런 관점에서 볼 때, 이 재협상이 트럼프 대통령의 임기에 성사됐다는 이유로, 재협상에서 얻은 조항들에 무조건 반사적으로 반대한다면 그것은 정치적 실수가 될 것이다. 그러면 파리기후변화협약의 단독 탈퇴와 자유무역 반대를 하나로 취급하는 신자유주의적 현상유지 지지자들은 더 강경해질 것이고, 또한 NAFTA를 옹호하는 것만이 트럼프의 경제 국가주의에 대한 유일한 해결책이라는 생각이 신빙성을 얻게 될 것이다. 이로 인해 25년간 노력해온 진보주의 운동가들과 노조운동가들의 평판에 금이 갈 수도 있다. 1990년대 초에 첫발을 내디딘 NAFTA라는 모델은 한 번도 공격 받아본 적이 없다. 그런 만큼 이번에는 결판을 짓도록 노력해야 한다.

USMCA 관련 의견들  

“이것은 커다란 진전이다. 나는 3국이 하나의 합의에 이르기 위해 다함께 노력했다는 점을 기쁘게 생각한다. 내 최우선 관심사는 오하이오 주의 일자리가 해외로 빠져나가는 것을 막는 일이고, 새 협정서를 분석할 때 그 점을 살펴볼 것이다. (의회의) 마지막 승인을 받기 전까지는 아직 할 일이 남아 있으므로, 새 NAFTA의 적용 범위를 정하기 위해 정부와 지속적으로 협력할 것이다.”

-셰로드 브라운, 오하이오 주 민주당 상원의원, 2018년 10월 1일.

“수십 년간 NAFTA는 노동자들의 임금을 삭감하고, 보수가 좋은 일자리들이 해외로 빠져나가는 데 일조했다. 최종 협정에서는 NAFTA와 반대되는 메커니즘으로, 해외 이전의 우대 조치들을 삭제하고, 미국 노동자들의 보수를 인상하고, 환경 및 사회와 관련한 강력한 규정들을 추가해야 한다. (…) 협상이 진행되는 동안 이런 문제들을 해결하려고 애쓴 미국무역대표부의 로버트 라이시저의 노력에 감사를 표한다. (…) 앞으로 몇 주간 의회는 이 협정이 북미 노동자들의 삶을 개선할 수 있을지 결정하고, 이에 대해 의사를 표명해야 한다. 이런 기준이 충족되지 않는다면 이 협정은 기각돼야 한다.”

-로자 데라우로, 코네티컷 주 민주당 하원의원, 2018년 8월 31일.

“새로운 협상에는 부정적인 측면을 포함해, 보호주의 조치가 눈에 띄게 늘었음을 확인할 수 있다. 자동차 부품의 75%는 북미에서 생산된 제품이어야 하며, 그렇지 않을 경우 자동차에 대해 관세를 면제받을 수 없다는 조항이 있다. 자동차 부품 가격은 트럼프 대통령이 중국을 상대로 벌이고 있는 무역전쟁 때문에 이미 많이 올랐다. 부품을 낮은 가격에 수입할 수 있는데, 기업에 현지에서 생산된 부품을 사용하라고 강요하면 부품 가격은 더 오를 것이다. 또한 자동차의 상당 부분을 시간당 16달러를 받는 노동자가 생산해야 한다는 조항도 있다. 이것은 북미 전체의 자동차 부문에서 미국의 명령으로 저임금을 지불하게 하는 것이나 다름없다. 트럼프 행정부는 가장 과감한 극좌파들의 요구마저 능가한다.”

-프리덤웍스, 보수주의자 및 자유지상주의자 로비 단체, 2018년 10월 9일.

“트럼프 대통령의 호언장담과 반대로 새 협정은 심각한 후퇴를 나타내며, 무역과 투자를 방해하게 될 제약을 부과하고, 성장을 저해할 위험이 있다. 자동차 산업과 관련한 협정 내용은 혁신적이지만, 역효과를 가져올 것이다. 새 협정은 미국이 체결한 자유무역협정 중에 무역 및 투자 장벽을 높인 최초의 협정이다. 또한 기업들이 관세를 면제받기 위해 준수해야 할 새로운 조항들을 겹겹이 쌓아 놨다. 이 조항들은 분명 자동차 가격을 상승시키고 북미의 자동차 부문 일자리 수를 줄일 것이다.”

-피터슨 연구소, 워싱턴 소재 신자유주의 싱크탱크, 2018년 10월 2일.

글·로리 월러치 Lori Wallach
세계시민무역감시단 대표.

번역·조민영
서울대학교 불문학과 석사 졸업.

(1) ‘United States-Mexico-Canada Agreement Text’, Office of the United States Trade Representative, Washington, DC, 2018년 9월 30일, www.ustr.gov
(2) Lori M. Wallach, ‘Mirages du libre-échange(자유무역이라는 깨진 환상)’, <르몽드 디플로마티크> 프랑스어판·한국어판 각각2015년 6월호/7월호 참조.
(3) Serge Halimi, ‘Triomphe ruineux pour l’administration démocrate(민주당 행정부에는 독이 되는 승리)’, <르몽드 디플로마티크> 프랑스어판, 1993년 12월호 참조.
(4) 브누아 브레빌 & 마르틴 뷜라르, ‘Des tribunaux pour détrousser les États(국가를 유린하는 다국적 기업’, <르몽드 디플로마티크> 프랑스어판·한국어판 각각 2014년 6월호/7월호.
(5) ‘What does NAFTA 2.0 mean for Investor-State dispute settlement?’, Public Citizen’s Global Trade Watch(세계시민무역감시단), Washington, DC, 2018년 10월.
(6) ‘Half a Nafta’, <The Wall Street Journal>, New York, 2018년 8월 27일.
(7) ‘Report on the impacts of the renegotiated North American free trade agreement’, AFL-CIO, Washington, DC, 2018년 9월 27일.
(8) ‘Mexico slaps tariffs on US goods in trucking spat; Obama vows swift response’, <Bridges>, vol.13, n°11, Geneva, 2009년 3월.